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João Vasconcelos Costa
Espaço de conversa de um epicurista ou, pretensiosamente, a sabedoria (?) de/dos 60s. Açoriano, muitos anos investigador científico, depois professor universitário, passando por diretor de uma instituição de investigação e ensino, tudo isto com algum trabalho feito de estudo da educação superior. Hoje, novamente com responsabilidades de direção universitária. Albergando aqui a perplexidade angustiada da falta de perspetivas de concretização de ideais nunca realizados. Também, mais prosaicamente, o gosto de bem comer. E peripatético, que isto de ficar sentado é coisa de velhos.
 

A proposta de lei do regime jurídico das instituiÇÕes de ensino superior

João Vasconcelos Costa

Depois de dois anos de marasmo, foi a toda a pressa que o governo aprovou, para apreciação pela Assembleia da República, uma proposta de lei de regime jurídico das instituições de ensino superior (IES) (RJIES), num processo um pouco nebuloso em que primeiro aparece uma proposta até numerada (340/2007), seguida depois de outro texto, com algumas modificações substanciais e enviado às instituições representativas. O MCTES perdeu tempo de debate interno, essencial em matéria de tal impacto na cultura institucional e, logo, na eficácia. Podia ter justificado esta perda de tempo com o apoio do relatório da OCDE, mas nem é o caso. Sai um monstro legislativo, de 79 páginas e 163 artigos, uma indigestão para quem não tem vocação burocrática. Às vezes, pergunto-me se isto não é voluntariamente dissuasor. Outras vezes, penso que é só incompetência, como agora: má arrumação dos temas, estilo palavroso a que o MCTES já nos habituou (ai, o rigor da escrita científica!), repetições de frases inteiras ou até de artigos (72º e 73º), erros de gramática, formulações contraditórias (leia-se só o nº 4 do artº 119º!). Mas não é disto que quero tratar.

Na extensão da proposta, devo seleccionar alguns aspectos essenciais, deixando muita outra coisa para uma lista avulsa de notas finais. São eles, esses aspectos essenciais: 1. A natureza jurídica das IES públicas. 2. A regulação da rede e os requisitos de qualidade. 3. A autonomia. 4. A governação das IES públicas. 5. As IES privadas.

1. A natureza jurídica das IES públicas.

A proposta prevê apenas duas situações, a de instituto público (IP) ou a de fundação de direito privado. Estranhamente, omite-se uma situação intermédia que, a meu ver, podia conjugar o que melhor tem uma e outra, isto é, a de entidade pública empresarial (EPE).

A figura de IP tem a vantagem óbvia de garantir uma responsabilidade efectiva do Estado, mormente financeira, em relação a um serviço de interesse público. É também a figura jurídica que mais facilmente contempla a transição pacífica do pessoal. No entanto, peca por estar enquadrada por uma lei bastante restritiva, a lei quadro dos IP (Lei nº 3/2004, alterada pelo DL 105/2007). A maior limitação é a da gestão administrativa e financeira. Com a experiência de gestão que tive, creio que a flexibilidade administrativa e financeira será, provavelmente, o principal aliciante para um estatuto alternativo ao de IP.

Em artigo recente, João Vasconcelos Costa, José Ferreira Gomes e Sérgio Machado dos Santos, "Proposta de bases para uma lei da autonomia das Instituições de Educação Superior" propuseram alguns requisitos excepcionais para uma boa gestão, fruto da sua experiência como dirigentes de instituições de educação superior. Ressalta a excepção de contabilidade pública e do regime público de aquisição de bens  e serviços. Ora a lei quadro dos IP admite uma situação excepcional para alguns IP, incluindo as IES, mas só no que se refere à orgânica e órgãos de direcção (artº 48º, nº1, al. a), não em relação às normas uniformes de gestão administrativa e financeira (artº 6º, nº 2).

Em alternativa, segundo a proposta de RJIES (artº 119º e seguintes), as actuais IES públicas podem optar por ser fundações de direito privado. A natureza fundacional tem prós e contras. Por um lado, permite uma gestão flexível, uma orgânica própria e individualizada, a participação mais fácil de co-financiadores. Por outro lado, causa em princípio, problemas de pessoal, a perder o vínculo com a função pública (excepto para os transitados, segundo o artº 122º, 3). Esta norma excepcional é surpreendente, se atendermos a que, na generalidade da administração pública (não numa entidade privada), a regra vai passar a ser a do contrato individual de trabalho, com excepção da nomeação na magistratura, dos agentes diplomáticos, das forças armadas e de segurança e do pessoal de inspecção. Não é para dar coerência à acção legislativa sectorial que há um Ministro da Presidência?

O estatuto de fundação pode também permitir um grau apreciável de desresponsabilização financeira por parte do Estado. Ora uma universidade não é um centro cultural ou um teatro de ópera. A meu ver, o artigo sobre financiamento (123º) é correcto, no seu princípio, mas é demasiadamente vago para permitir uma decisão responsável de uma IES de pedir a sua reconversão em fundação. Leia-se. "O financiamento do Estado às instituições previstas neste capítulo é definido por meio de contratos plurianuais, de duração não inferior a três anos, de acordo com objectivos de desempenho".

Com isto, nada se fica a saber sobre as garantias do financiamento regular. É possível que seja matéria de uma revisão da lei do financiamento, mas é, neste momento, zona nebulosa que prejudica gravemente esta discussão. Indiscutível é o código civil, que estipula que qualquer fundação deve possuir um capital cujo rendimento assegure a prossecução dos fins ou fontes de financiamento regular que garantam o mesmo. Vai o Estado dotar as IES-fundações de capital ("endowment")? Vai o orçamento de Estado contemplá-las exactamente como se continuassem a ser IP? Até pergunto mais, porque não é questão absolutamente delirante: vão as IES-fundações poder cobrar propinas superiores às do sistema das IES-IP? A resposta a todas estas perguntas parece ser negativa.

Também a possível vantagem de uma maior flexibilidade orgânica é limitada, porque mesmo as IES fundacionais terão de respeitar os princípios gerais de organização das restantes IES, "com as devidas adaptações" (o que é que isto quer dizer?). Pode-se mesmo duvidar do grau de autonomia, comparado com o das IES-IP. As fundações vão ter um conselho de curadores. Na versão inicial, era nomeado pelo governo e tinha amplos poderes, enquanto que, paradoxalmente, as IES-IP tinham muito maior autonomia, por exemplo, na constituição do seu órgão máximo, o conselho geral. a actual proposta é omissa em relação à composição e nomeação do conselho de curadores e dos seus poderes, omissão que deixa lugar a preocupações fundamentadas.

Pode-se dizer que o problema das vantagens de um estatuto de fundação é das IES que o pedirem (anote-se que com demasiado facilitismo, apenas decisão maioritária do conselho geral). Não é verdade. O próprio governo pode determinar este estatuto, em relação a novas IES (artº 119º, nº 6). Com que fundamento? Com base em que filosofia? Talvez não seja descabido que principalmente com a esperança de que o Eurostat venha a aceitar que as transferências públicas para fundações não contem para o défice. Dir-me-ão que isto é hipótese académica, que não se está a ver a criação de uma nova IES. Mas a engenharia possível de transformações-extinções-fusões não resulta, legalmente, numa criação?

Ainda um aspecto que me parece escandaloso, porque obviamente violador do princípio da generalidade das leis. Unidades orgânicas podem pedir a sua autonomização da universidade a que pertencem, mediante transformação em fundações, com grande facilidade e ao arrepio de normas elementares de defesa da coesão institucional. Só quem andar nas nuvens é que não se lembra logo de que os dois responsáveis do MCTES são professores do Instituto Superior Técnico. Haja comedimento!

Termino regressando à proposta que fiz, a de natureza jurídica geral de EPE (como, com diferente especificidade, outras entidades muito complexas, como os hospitais). O espaço já não dá para maior discussão, que até teria de ser bastante técnica. Quem estiver interessado pode ler o DL 558/99 (sector empresarial do Estado) e logo verá como é, a meu ver, a situação mais adequada à natureza especial das IES. Garante a responsabilidade do Estado e, simultaneamente, permite uma larga flexibilidade administrativa.

2. A regulação da rede e os requisitos de qualidade.

Para mim, é o capítulo menos polémico, de entre os essenciais. A proposta atribui grandes poderes ao Estado, mas parecem-me razoáveis. São indiscutíveis em relação às IES públicas e, com a devida ponderação dos direitos sociais, também em relação às IES privadas. O que me suscita mais dúvidas é a ambiguidade da proposta em relação a um aspecto indiscutível, o respeito pelo ordenamento nacional. É óbvio que uma lei não é um texto científico ou de debate, mas, quando se trata de questões fundamentais, ao menos que se prevejam mecanismos decisórios adequados a um debate aprofundado.

Desconfio de que este capítulo vá ficar em vazio real, durante muito tempo. Como reorganizar a rede pública (e, porque não, também a privada)? Que criações, que fusões, que extinções? Não é por virem na proposta estas competências do governo que ele as vai exercer obrigatoriamente. Repare-se que é matéria tão difícil que o relatório da OCDE fugiu dela a sete pés. No entanto, propôs uma coisa importante, que não figura na proposta de lei, a não ser numa referencia menor (artº 16º. 2): a definição de âmbitos regionais enquadradores das IES, tanto universitárias como politécnicas. Isto significaria, pelo menos, a participação das CCDR na definição da política de ordenamento nacional da educação superior. No entanto, há problemas de desajustamento geográfico. Por exemplo, qual é a melhor relação da U. Aveiro, com o norte (Porto) ou com o centro (Coimbra)? A U. Algarve pode ser vista separadamente das IES do Alentejo?

Outra matéria essencial é a legislação do sistema binário, universitário e politécnico. O princípio está aceite, embora me pareça que a separação dos dois subsistemas não devia ser tão rígida, mas a definição vai de mal a pior. A caracterização dos dois tipos de ensino, na Lei de Bases, é deficiente. Muito pior é agora a distinção institucional desta proposta (artº 5º-7º). Universidade: "alto nível, criação, transmissão e difusão do saber e da ciência e tecnologia, ensino, investigação e desenvolvimento experimental". Politécnico: "cultura e saber de natureza profissional, investigação orientada e desenvolvimento experimental". Curiosamente, o MCTES não se lembrou de dois termos hoje essenciais: inovação (Schumpeter nunca disse que era igual a investigação) e empreendedorismo. Mas isto dá longa discussão, que tem de ficar para outro artigo.

O capítulo da regulação desta proposta de lei é largamente preenchido com os requisitos para criação e funcionamento de IES. Não deve merecer dúvida que a fixação de requisitos mínimos definidores de uma IES é o elemento central da regulação do sistema e da garantia de qualidade. É lamentável que estes requisitos mínimos sejam definidos com consideração por modismos que estão longe de serem indiscutíveis, na filosofia da educação superior: "relevância social, prestação de serviços à comunidade". Já alguém provou que uma universidade tem de prestar obrigatoriamente serviços à comunidade?

A proposta começa pela diversidade mínima da oferta educativa e não me parece muito mal. Por exemplo, no caso das universidades, só podem ser aprovadas as integrem três unidades orgânicas, que ministrem o mínimo de 6 licenciaturas, 2 das quais técnico-laboratoriais, 6 mestrados e 1 programa de doutoramento, em, pelo menos, três áreas diferentes. Quanto ao politécnico, a proposta é um pouco mais condescendente: duas unidades orgânicas, quatro licenciaturas. No período de instalação, pode-se reduzir a metade, embora eu fique com muitas dúvidas sobre o que é meio programa de doutoramento. Isto parece dirigido às privadas, mas em tiro ao lado. Muito mais importante é o requisito da relação doutores/estudantes.

O que se segue é um trecho da versão inicial deste artigo, quando ainda não era conhecida a actual versão da proposta. Apesar de datado e ultrapassado, parece-me importante dar a conhecer o que escrevi.

"É definida como requisito uma relação mínima de um doutor para 150 estudantes. Isto é uma aberração e uma vergonha nacional, para quem ler esta proposta, pelo mundo fora. As universidades de excelência têm uma relação inferior a 1/3-4. Pela Europa fora, basta consultar a net, o mínimo é de cerca de 1/20. E não é preciso mais do que fazer algumas contas baseadas nos nossos rácios. Vou fazê-las por baixo. O rácio médio é de cerca de 15. Admitamos que uma universidade (já não há disto) tem 50% de doutorados. Então, o requisito mínimo seria de 1 doutorado por 30 estudantes. A proposta multiplica por 5 este número. Ainda por cima, não se estabelece se não números absolutos ou equivalentes a tempo inteiro, o que seria uma desgraça para as privadas."

A versão final da proposta estabelece um rácio de 1/30. Muito bem, alguém no MCTES soube pensar e fazer contas e até chegou à minha proposta. Mas a maioria das privadas que se cuide, desde que o MCTES cumpra rigorosamente o seu dever de fiscalização.

Finalmente, um requisito que merece grande discussão, a extravazar a dimensão deste artigo: a da garantia da relevância social do ensino. Remeto o leitor para outro meu escrito.

3. A autonomia.

A definição da autonomia continua balofa e redonda. O primeiro aspecto é o autonomia estatutária, em que se mantém a regra de a homologação ministerial dos estatutos só depender de vício de forma. No entanto, a maior limitação é a adequação ao esquema de governação, mais uma vez a pecar por grande uniformidade. Não é possível um ministro conceber esquemas flexíveis, até de prémio de mérito, em vez de pensar que o que é bom para a sua universidade também é bom para a UTAD? Voltarei adiante a este aspecto crucial.

Sobre a autonomia administrativa e financeira, já falei. A maioria dos universitários não dá muito valor a isto, mas quem tem experiência de gestão tem muito a dizer. Insisto: o regime legal de aquisição de bens e serviços da administração pública, os limites monetários das competências de autorização de despesa, a burocracia da contabilidade pública (em paralelo redundante com o POCP/E).

Reconheço que há algum avanço na autonomia disciplinar, que era um escândalo até agora, com quase total incapacidade das IES de punir estudantes. Quanto às autonomias académicas, continuam formuladas com o mesmo grau de generalidade que já vem de trás.

O aspecto crucial em que esta proposta difere da posição expressa no artigo que referi e de que sou co-autor é a uniformidade absoluta do grau de autonomia. Aliás, isto é herança da perspectiva uniformizadora da actual lei da autonomia. Começa logo pelo enunciado dos objectivos do ensino superior (à margem, não teria sido altura para passar a falar de educação superior?), segundo o artº 8º da proposta, embora estipulando-se que cada IES define a sua missão, no quadro desses objectivos. No contexto geral uniformizador da proposta, não se percebe como.

Vale a pena comparar com o que escrevemos, numa filosofia oposta, de valorização da diversidade: "Temos como preocupação essencial a garantia da diversidade. É um elemento enriquecedor de qualquer sistema organizacional e é particularmente importante no caso da educação superior, face à grande complexidade dos desafios que se lhe colocam e à multiplicidade de solicitações que lhe são postas, a começar pela heterogeneidade crescente da população que a procura. A diversidade aumenta o leque de escolhas dos estudantes, adapta o ensino à variedade de motivações e capacidades individuais dos alunos, ajusta-se à evolução rápida das exigências do mercado do trabalho, cria condições para experiências inovadoras e estimula a procura de padrões de excelência próprios de cada instituição." Parece-me manifesto que, pelo contrario, a proposta de eli nõ contribui em nada para a promoção da diversidade.

Também se estranha que, mesmo numa definição genérica dos objectivos, se tenha consagrado uma redacção tão convencional. Compare-se com o que escrevemos e que reproduzo, salientando a itálico aspectos fundamentais omissos na proposta de lei: "As IES são depositárias da missão de produção e transmissão do conhecimento; da educação e formação de quadros com alta qualificação científica; da contribuição para a cultura e identidade nacional, num quadro universalista, para o desenvolvimento, bem-estar e competitividade nacionais, na globalização; e da missão de educação a alto nível de pessoas que aliem a competência científica e técnica com a consciência da cidadania e da solidariedade nacional e internacional."

É com base na mesma filosofia que defendemos a graduação muito elástica da autonomia, como prémio e estímulo à qualidade, designadamente do sistema de governação, de capacidade estratégica e de responsabilidade social. Volto a citar o referido artigo: "2.3. A autonomia deve ser entendida como um desafio para uma competição saudável entre as IES com vista a uma melhor qualidade e ao combate a tendências niveladoras para a uniformização. 2.4. A autonomia deve ser promotora de diversidade institucional e programática, permitindo nomeadamente ofertas de ensino ajustadas à crescente diversidade da procura. 2.5. No quadro da autonomia e responsabilização institucional, a organização e governo das IES deverá obedecer aos princípios fundamentais de: 2.5.1. Flexibilidade na escolha de modelos de organização institucional que melhor se adequem ao historial, características e estado de desenvolvimento de cada IES; 2.5.2. Flexibilidade na adopção de modelos de governo diferenciados, de acordo com a natureza da missão e estratégia institucional, obedecendo a critérios globais de racionalidade e de diversidade, sem prejuízo, contudo, de uma abertura obrigatória a uma participação externa no governo académico, por parte de personalidades de elevado mérito e/ou de representantes designados por organizações da sociedade civil; (...)"

4. A governação das IES públicas.

Destaco este aspecto crucial do contexto geral da autonomia. Provavelmente, é o que vai despertar maior discussão, porque é uma rotura brutal com o sistema actual. Não venham dizer que se segue as recomendações da OCDE, o que é falso, facilmente demonstrável. A OCDE não pode ser responsabilizada por estas asneiras de ignorância primária. Não souberam foi ler o relatório. E é que "não saber" começa a ser coisa excessivamente dita, mas com justificação, em relação ao MCTES, pelo menos em relação ao seu componente ES.

Os fanáticos da radicalidade e do modelo americano estão satisfeitos. Com sabem os meus leitores habituais, sempre fui um critico duro do nosso modelo corporativo, mas também sempre chamei a atenção para a consideração táctica de alguns aspectos culturais e para a necessidade de "não despejar o bebé com a água da banheira". A meu ver, é o que faz esta proposta, irreflectida e insensata, que passa de um extremo ao outro. E nem é sequer a prazo razoável, pedagógico, é desde logo, a prazo de seis meses, com a própria "assembleia" que irá elaborar os novos estatutos.

Começo logo por anotar, como já enfatizei atrás, que se desenha um modelo uniforme de sistema de governo. É possível os estatutos criarem outros órgãos, mas apenas consultivos ou de natureza técnica. Obrigatórios e únicos (descontando agora os de menor interesse, administrativos) só o conselho geral e o reitor/presidente. Vamos ser o caso extremo europeu de concentração num órgão colegial reduzido dos poderes máximos estratégicos e académicos (não me contraponham o caso holandês, apesar de tudo diferente).

Quase tudo nesta invenção do MCTES é asneira. Primeiro esta confusão de poderes, que discutirei já a seguir. Depois, a confusão entre um órgão de governo definido com base em competências individuais como são os "boards" típicos e a forma tradicional de composição electiva e por representação de corpos dos órgãos tradicionais tipo senado, até se indo ao extremo de prever a representação de pessoal técnico e auxiliar (nova designação para o pessoal não docente).  E até coisa que pode parecer pequena, mas que revela total ignorância da teoria das organizações: os membros do conselho geral têm mandato muito mais curto do que o do reitor/presidente, que depende do conselho. Para quem conhece um pouco do assunto, bastaria isto!

Depois de lidas e escritas tantas páginas sobre este tema, confrange-me gastar cera com este ruim defunto, mas é lei que se avizinha. O MCTES ignora a tendência mais marcante na actual discussão da filosofia da governação universitária, aquilo a que tenho chamado o modelo da governação partilhada. É o que está a ser largamente aplicado por toda a Europa, com muitas variantes práticas e que também é crescentemente apoiado por professores americanos, que criticam o excesso de poder dos "boards" (que, aliás, por razões que o espaço não me permite discutir, são uma realidade cultural e social especificamente americana).

Parece-me evidente que há uma distinção clara entre governação estratégica e governação académica. Na primeira cabem, por exemplo, a definição dos planos de desenvolvimento e de actividade, a arquitectura organizacional, a política social, a garantia de qualidade, a política de competitividade, o plano orçamental e de investimentos, etc. Isto está na proposta que, no entanto, esquece alguns componentes essenciais da governação estratégica, tais como a política de recrutamento e de promoção do pessoal, a acção de "fund raising", a incubação de empresas e muitas outras mais que já tenho discutido

Mas isto tem alguma coisa a ver com o sistema de graus, a organização curricular, o sistema de avaliação, a promoção da qualidade pedagógica e científica, a acção cultural, a nomeação de júris, as regras de equiparações científicas e pedagógicas, a instituição de prémios e graus honoríficos, etc.? Estes são exemplos do que se chama a governação académica.

Parece-me óbvio que esta governação académica, embora da responsabilidade máxima do reitor/presidente, com a colaboração estreita dos directores das unidades orgânicas, exige um outro órgão, muito mais próximo (embora com maior eficiência) do actual senado.

Mas isto não é só questão técnica, é também, e principalmente, política. A coexistência dos dois órgãos permite, em muito diversas modalidades, uma coisa essencial, o compromisso entre uma governação forte, coerente, com rumo bem definido, e o recurso a coisa muito importante numa IES, a participação e o empenho colectivo de académicos, estudantes e funcionários. Não se está a falar de uma empresa típica, mas de uma organização que vive da qualidade intelectual dos seus membros, o seu maior capital. Este capital não pode ficar propriedade de dúzia e meia de pessoas. É por isto que também tenho proposto mecanismos de cooperação institucional entre os dois órgãos para aspectos essenciais, como a selecção do reitor/presidente ou o plano estratégico a prazo. Mais uma vez, é só conhecer um pouco das boas regras de governação, nomeadamente a governação empresarial. Ou até a "cooperação" entre a Comissão europeia e o Parlamento europeu. Ou ainda, coisa tão velha, as relações entre o executivo americano e o Senado, até para a nomeação de um simples embaixador.

Receio vir a ser mal interpretado. JVC anda sempre a oscilar entre centralização de governo e "gestão democrática"? Nada disto. Não posso é estar agora a expor exactamente o que penso, mas creio que já escrevi o suficiente para não me acusarem de ambiguidades.

Dito isto, o essencial, quero ainda registar algumas notas:

  • Ilustrando o que falei sobre confusão de áreas de governação, anote-se que se propõe para o CG (artº 80º) a concessão de graus honoríficos, a atribuição de prémios escolares, boa parte do poder disciplinar. Isto é um bom convite a que uma pessoa de mérito, muito ocupada, não aceite ser membro externo do CG. Está-se a ver, por exemplo, Jorge Sampio a deixar uma reunião internacional sobre a tuberculose no mundo para ir passar duas horas a discutir a pena a sancionar um professor que contou uma anedota sobre um ministro!
  • Não está previsto nenhum sistema de incompatibilidades. É matéria essencial para a autonomia das IES. Estou a pensar em autarcas ou em dirigentes de ordens profissionais, por exemplo. Constava da versão inicial, desapareceu da definitiva (porquê?).
  • É positivo que o presidente do CG não seja o reitor/presidente, embora esta disposição só possa ser pesada na prática conforme o que for estipulado pelos diversos estatutos. Espero que quem propuser estatutos conheça bem a teoria e prática dos "checks and balances".
  • A amplitude do campo de escolha do reitor/presidente merece-me claro apoio. No entanto, não percebo porque é que só podem concorrer a reitores membros de instituições universitárias (inclui privadas?). E porque não aposentados? Aos 62 anos, já não estou com capacidades para ser reitor? Em contrapartida a estas restrições, admite-se a escolha de estrangeiros. Não tenho nada contra, mas não sei se o Tribunal Constitucional deixará passar isto (artº 15º, 2, da CRP).
  • Porque é que o mandato do reitor/presidente tem de ser fixado por lei em quatro anos? E se uma IES quiser que sejam três e outra cinco? Cá está um exemplo da uniformidade burocrática. Como também, por exemplo, o máximo de três vice-reitores. Porque não quatro, numa grande universidade? Isto pode parecer uma trivialidade, mas é muito simbólico, demonstra a "abertura mental" de quem faz as nossas leis.
  • Nas competências do reitor/presidente figura "orientar e superintender na gestão administrativa da instituição". Isto é mesmo de quem não tem experiência de gestão. Como é que isto joga com o conselho de gestão? O que interessa, se a Inspecção Geral de Finanças fizer uma auditoria, é saber se o reitor tinha ou não competência para uma determinada encomenda ou aquisição de serviço. Em geral, pelo menos no meu tempo, isto definia-se absurdamente, por uma cascata de despachos de delegações de competências, do ministro por aí abaixo, mas a maioria dos dirigentes ficava sem compreender, bem acompanhados pelos administradores ou directores de serviços, típicos juristas da administração pública, muitas vezes incapazes de ler um balanço ou uma demonstração de resultados. Um problema das IES é que querem ser governadas por académicos e, ao mesmo tempo, exigem-lhes que sejam gestores profissionais. Esta proposta de lei não adianta um milímetro em relação a este problema.
  • Também as unidades orgânicas vão ter conselhos gerais, com membros externos. No mínimo, só nas universidades, serão necessários 419 membros externos! Escrevi uma nota sobre isto, "A fome e a fartura".

Finalmente, uma nota que me parce muito importante e que não é surrealista se se pensar no parágrafo precedente. A lógica da inclusão de membros externos nos órgãos de governo das IES não é linear, simplesmente a de serem pessoas não pertencentes à instituição. É principalmente a de serem "laymen" e "stakeholders", distantes da mentalidade e cultura corporativa da academia e conscientes das solicitações sociais à educação superior. Ora a proposta só estipula (artº 79º, 2, c) que esses membros não pertençam à instituição. Podem ser professores de outra universidade?! Vamos ver o carrossel dos académicos externos, a permutarem-se entre IES, sabe-se lá com que compromissos?

5. As IES privadas

A proposta de lei abrange também este sector, ao contrário da tradição das leis sectoriais, defendida agora, por exemplo, pelo CRUP, que acha que as universidades públicas devem ter uma lei específica. Já tenho escrito que há assuntos muito complexos que têm toda a vantagem em ser tratados num único código coerente e integrador.

Tenho pena é de suspeitar que esta secção deste artigo vá despertar pouco interesse. A maioria dos meus leitores é da educação superior pública. Quanto à privada, muitas vezes, limitam-se a dizer que não presta, o que é uma generalização injusta. Depois, por desconhecimento, são incapazes de dizer alguma coisa sobre os verdadeiros escândalos, modernas e independentes. O mesmo se passa com o próprio MCTES. Senão, não teria sido apanhado tão em falso no caso UnI/Sócrates.

Até agora, o subsistema privado tem estado regulado por lei própria (Lei nº 9/79). Se a lerem, verão que muito pouco muda, em matéria tão importante. E, quem conhece bem a situação, até se sorrirá por ver que muita coisa parece ter sido escrita só a pensar na crise da U. Independente.

O corpo jurídico geral mantém-se. Creio ser uma atitude sensata, porque prevejo tais alterações a curto prazo no panorama da educação superior privada que mais vale acompanhar atentamente a situação, tirar lições e então legislar.

Mantém-se uma configuração jurídica básica. A personalidade jurídica, as responsabilidades, direitos e deveres, não são da universidade privada mas sim da sua entidade instituidora (EI). Isto desresponsabiliza a estrutura académica e subordina-a exageradamente aos interesses económicos da entidade instituidora/proprietária. É do conhecimento comum que são muito mais notórios os administradores de muitas privadas do que os reitores. No entanto, a proposta de lei transpõe da legislação actual muita coisa que poderá constituir alguma salvaguarda, se houver vontade política para corrigir essa situação.

  • A EI é responsável pela gestão, mas tem de garantir à IES a autonomia académica;
  • A lista de obrigações da EI (artº 29º) é rigorosa;
  • Exige-se a homologação ministerial dos estatutos e o reconhecimento da utilidade pública;
  • Estabelece-se que este requisito para o funcionamento de uma IES privada pode ser sempre questionado no caso de alteração da EI;
  • Mantém-se a obrigatoriedade de órgãos académicos mínimos (reitor/presidente, conselho científico, conselho pedagógico).

Há uma "pequena" alteração em relação às EI, mas de grande significado: podem ser fundações, associações, cooperativas, sociedades por quotas mas já não sociedades anónimas. Mais uma vez, lição do caso UnI!

O aspecto mais relevante desta proposta, em relação às privadas, a meu ver, é o de não se distinguirem requisitos mínimos entre os dois sistemas (artº 41º e seguintes) . Se isto for levado a sério, terá consequências enormes. Recordo o que referi, falando das públicas: número mínimo de licenciaturas, de mestrados e de programas de doutoramento; mínimo de um doutorado por 30 estudantes, entendendo-se que só entram nesta conta (artº 45º, 2) os que, fora da instituição em causa, não desempenham outras funções, docentes ou não, senão em tempo parcial. Isto vai ser catastrófico para as privadas que recrutam funcionários públicos em tempo inteiro nos seus organismos. Não sei é como será com as acumulações com empresas.

Mesmo assim, fica-se ainda longe do necessário, a exigência de um mínimo de docentes inteiramente profissionalizados, a tempo inteiro (60% é pedir demais?).

E a que prazo vão ser analisadas as actuais IES privadas para se averiguar da sua conformidade a estes requisitos? E, parecendo pequeno pormenor mas sendo objectivamente muito importante, como se vai definir nas universidades privadas o que é ensino universitário e politécnico? Por exemplo, a adequação a estes requisitos de uma universidade como a Atlântica depende crucialmente desta distinção.

Apesar de ter defendido uma alteração minimalista do estatuto das IES privadas, aproveito o ensejo para abordar, preliminarmente ainda, uma questão de base. O sistema actual, como referi, considera as IES privadas como uma simples emanação de entidades económicas com personalidade jurídica, as EI. Repare-se, por exemplo, que, com isto, um reitor de uma privada é inimputável. É esta a nossa tradição do ensino privado, aos vários níveis.

É coerente com a consideração da actividade privada como orientada para o lucro e a vantagem económica. Considero que o direito à liberdade de ensino, consagrado constitucionalmente, é essencial, mas custa-me a aceitar que se traduza na prática numa visão meramente empresarial. Educação privada, sim, mas principalmente como alternativa e diversificação das ofertas, numa visão essencialmente programática e de projecto educativo.

Neste sentido, no limite, defenderia que só pudesse haver IES privadas com estatuto fundacional e elas próprias com personalidade jurídica. Como se sabe, é, grosso modo, a situação da maioria das chamadas universidades privadas americanas, muitas vezes erradamente confundidas com emanações empresariais. Isto significa que os fundadores nunca poderiam tirar qualquer lucro da sua iniciativa, que seria apenas uma intervenção cívica. O seu poder, indiscutível, seria apenas o da nomeação dos curadores, detentores do poder estratégico e politico da IES. Vou mais longe, embora sujeito a acusarem-me de uma aberração jurídica. Considero que o reconhecimento da utilidade pública de tais fundações teria contrapartida no direito do Estado de nomear uma determinada percentagem dos curadores.

Anexo

Críticas pontuais

Para não fazer ruído e ressaltar o fundamental, evitei pronunciar-me no corpo do artigo sobre muitas questões de pormenor. No entanto, justifica-se a sua discussão, porque vou enviar este artigo aos grupos parlamentares e eles sabem valorizar todos os aspectos da formulação legal, mesmo que aparentemente secundários. As notas vão desgarradas, pela ordem do articulado.

A reserva em relação à franquia faz sentido, mas acho exagerada a sua proibição absoluta (artº 4º, 4). Por exemplo, em Atenas há uma escola em regime de franquia com a Harvard Business School. Não estaríamos interessados?

Estipula-se que as IES podem elaborar códigos de boas práticas (artº 9º, 7). Podem ou devem?

Os artºs 12º e 13º são um exemplo flagrante da nossa concepção tradicional da separação entre unidades orgânicas "que tenham como vocação principal o ensino" e as restantes, entenda-se os centros de investigação. Já muito escrevi, por exemplo neste artigo, sobre esta aberração que nunca vi compreendida por nenhum amigo estrangeiro, habituado à lógica da integração departamental do ensino e da investigação. E também não é esta a experiência das centenas de professores portugueses que fizeram doutoramentos ou "postdocs" no estrangeiro? Exceptua-se Grenoble.

Segundo o artº 20º, 2, "a acção social garante que nenhum estudante é excluído do subsistema do ensino superior por incapacidade financeira". Garante mesmo ou isto é brincar com coisas sérias? Já agora, mais um exemplo de desleixo, onde se escreve subsistema leia-se sistema.

Ainda no mesmo artigo, nº 4, enumeram-se as acções possíveis, bolsas e auxílio de emergência. E a isenção de propinas ou o aval a empréstimos? Mais uma vez, um exemplo de ligeireza na elaboração desta proposta.

Segundo o artº 23º, incumbe às IES todo um extenso programa de apoio ao emprego dos seus diplomados. Como? Com que meios? Não é ao governo, obviamente, que compete esta acção?

Mais um exemplo de descuido formal (artº 26º, 2, f): compete ao governo "promover a difusão de informação acerca dos estabelecimentos de ensino e seus ciclos de estudos". O que quer dizer aqui "compete", que é o governo quem faz isto? E as IES, elas próprias?

Os requisitos das universidades (artº 41º) são bem explícitos, talvez demais, no que se refere ao ensino mas, paradoxalmente, completamente vagos no que se refere à investigação (alínea f).

Entre estes requisitos, figura o mínimo de um programa de doutoramento. No entanto, isto reduz-se a metade no período de instalação (artº 44º). O que é meio programa de doutoramento?...

O artº 48º, 3, estabelece que a acumulação de funções docentes em instituições privadas carece de comunicação. Não será erro? Julguei que seria carece de aprovação.

A criação, etc., de unidades orgânicas carece de decisão de pelo menos três quintos (porquê?) dos membros do conselho geral. Aceita-se, mas o mesmo acontecerá em relação a subunidades orgânicas (artº 58º). O conselho geral vai ser chamado a decidir sobre tudo o que respeita à organização interna de uma faculdade ou escola.

Em pelo menos dois aspectos cruciais da vida das IES, a revisão dos estatutos (artº 65º, 4) e a apresentação de uma moção de censura ao reitor (artº 87º), a iniciativa fica restrita aos membros do conselho geral. Parece-me muito importante alargar essa capacidade à "iniciativa popular", de um número mínimo de membros da IES, sujeito a uma maioria de doutores.

No que respeita ao poder disciplinar, é contraditório o que se dispõe nos números 6 e 7 do artº 72º.

Do produto da alienação de património reverte uma percentagem para a IES, que não pode ser inferior a 50% (artº 106º, 9, b) e que se destina a novas instalações ou equipamento. no entanto, a vocação MCT deste MCTES está sempre a vir à tona. Não bastam 50%, obrigatoriamente 100%, quando o destino for a aplicação nas infra-estruturas de investigação científica.

Quanto à gestão orçamental, designadamente as alterações orçamentais, o disposto no nº 6 do artº 108º está em contradição com o nº 2 do mesmo artigo.

No quadro geral do regime de despesas da administração pública, é essencial a definição dos limites de competências, a não ser que se confie no mecanismo pouco transparente da delegação de competências. A proposta (artº 116º) tem o cuidado de equiparar o administrador a director-geral. Muito bem, mas qual é a equiparação do reitor ou de um director de unidade orgânica? Posso garantir que, se não tivesse permanecido nos estatutos do IHMT uma velha disposição dos tempos coloniais equiparando o seu director a director-geral, eu teria tido bastantes dificuldades de gestão, como director.

Artº 119º, 4: sobre a passagem ao regime de fundação, "é firmado um acordo entre este [o governo] e a instituição, abrangendo (...) os estatutos da fundação (...) bem como as circunstâncias em que se pode operar o seu regresso AO [ênfase minha, JVC] regime fundacional". Alguém percebe?

Em relação à prestação de contas e transparência, continua a não ser obrigatória a publicação do relatório e contas na comunicação social, para já não falar da sua disponibilização online.