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RESPOSTA AO INQUÉRITO "CONSOLIDAÇÃO
DA LEGISLAÇÃO DO ENSINO SUPERIOR - AVALIAÇÃO E
REVISÃO DA LEGISLAÇÃO EM VIGOR"
João Vasconcelos Costa
1. A ESTRUTURA DO SISTEMA DE ENSINO SUPERIOR
1.1 Deve manter-se a actual estrutura com um sub-sistema de universidades e
um sub-sistema de instituições politécnicas?
Sim, desde que seja bem clarificada a diferença de natureza e de missão
entre os dois subsistemas.
O sistema binário é a regra na Europa. Só a Espanha e
a Itália é que têm o ensino politécnico totalmente
integrado nas universidades. O Reino Unido também tem um sistema unitário,
mas porque, em 1992, transformou os seus institutos politécnicos em
universidades, com consequências geralmente tidas como negativas. Uma
forma menos explícita de sistema binário também existe
nos Estados Unidos, se considerarmos as diferenças de duração
de estudos, vocação profissionalizante e conteúdo científico
de ensino entre as universidades típicas e os "community colleges".
O sistema binário aumenta a diversidade institucional, que é um
elemento enriquecedor de qualquer sistema organizacional. A diversidade é particularmente
relevante no caso do ensino superior, face à grande complexidade dos
desafios que se lhe colocam e à multiplicidade de solicitações
que lhe são postas, a começar pela heterogeneidade crescente
da população que a procura.
O mercado de emprego precisa de jovens com sólida preparação
científica, de banda larga, com novas competências transversais
e atitudes modernas, com capacidade de conceptualizar projectos e de promover
a integração de equipas. É o que se pede hoje à formação
universitária. Mas precisa também de pessoas com saber fazer,
com sentido prático e empreendedor, com enraizamento no tecido económico-social
e com grande capacidade de adaptação permanente à evolução
tecnológica. É isto que se pede ao politécnico.
A outra característica essencial da formação politécnica,
decorrente disto, deve ser a grande articulação da formação
com a actividade profissional, incluindo a formação em ambiente
de trabalho. Por isto, a organização curricular dos cursos deve
permitir um trânsito fácil entre o ensino e a prática,
nos dois sentidos, incluindo a chamada formação de tipo sanduiche,
em fases sucessivas de ensino e de actividade profissional, seja ensino tradicional
sejam as novas formas de ensino à distância e de aprendizagem
ao longo da vida. O mesmo se deve dizer para os docentes, cuja carreira deve
ser determinada por elementos curriculares importantes de actividade profissional
e intervalada frequentemente por essa actividade. Uma última consequência
seria a necessidade de muito maior investigação nos politécnicos,
que tem sido descurada (ou para que não têm meios), mas, pela
sua natureza, principalmente investigação aplicada e desenvolvimento
tecnológico, desejavelmente em parceria com as empresas ou os outros
agentes empregadores.
Não deve haver, todavia, uma diferença radical entre a formação
politécnica e a universitária. Embora a do politécnico
esteja mais orientada para o saber fazer e para as competências tecnológicas,
deve partilhar com a universitária a formação de competências
gerais. A criatividade e o gosto pela inovação, a capacidade
de continuar aprendendo, a capacidade crítica, o espírito de
iniciativa e de competitividade, as competências relacionais e comunicativas
são comuns a ambas as formações, universitária
e politécnica, apenas com uma diferença de ênfase. Penso
que a diferença principal devia estar no tipo de competências
específicas, dando o politécnico aptidão para trabalho
prático e específico e para adaptação rápida
a tarefas concretas, enquanto que a universidade forma aptidões mais
ao nível da concepção, organização e gestão.
1.2 A Lei 26/2000 (agora revogada) introduzia uma grande rigidez na
separação entre os dois sub-sistemas; face aos problemas apontados às
diversas soluções acima referidas será de optar por um
sistema mais flexível?
Sim, admitindo a existência de escolas politécnicas nas universidades
e, porque não?, até a de faculdades nos institutos politécnicos,
desde que com pessoal docente e habilitado e condições de ensino
adequadas.
A coexistência de faculdades e de escolas politécnicas na universidade
seria um factor de enriquecimento na diversidade, de diálogo de perspectivas
formativas distintas mas complementares e de estímulo à valorização
técnica e profissional dos docentes das escolas politécnicas.
Contribuiria também para a valorização social das profissões
a que correspondem as saídas curriculares das escolas politécnicas.
Um exemplo elucidativo é o da área da saúde. Parece-me óbvio
e lógico o interesse de uma universidade com uma faculdade de medicina
dispor também de uma escola de politécnico de enfermagem ou de
tecnologias de saúde.
Há um campo larguíssimo para colaboração entre
os dois subsistemas e que provavelmente nem um nem outro tem tentado explorar.
Essa colaboração seria muito facilitada pela coexistência
na mesma instituição. Começa logo pela formação
dos docentes do politécnico, que ainda não podem obter nos seus
institutos os graus académicos necessários à progressão
na sua carreira. Depois, pela colaboração docente. Assim como
os professores universitários podem ensinar um certo número de
horas noutras universidades, deviam poder fazê-lo também no politécnico,
mormente nas escolas integradas na sua universidade. E também, por exemplo,
apesar da formação politécnica ser principalmente técnica,
lucraria com complementos de ensino de índole científica (estágios
curtos, participação em projectos de investigação)
facultados pelas universidades. Também seria facilitado o estabelecimento
de esquemas contratados entre faculdades e escolas politécnicas na mesma
universidade para permitir facilmente a progressão para estudos nas
faculdades dos estudantes formados pelas escolas politécnicas.
1.3 Mesmo sem integração formal (como são os casos
de Aveiro e do Algarve) serão de encorajar associações
de tipo regional, entre uma universidade e as instituições politécnicas
na sua área de influência?
Sim, embora seja uma solução de menor alcance do que a que preconizo
na resposta anterior.
1.4 Os novos ciclos curtos tecnológicos poderão ser leccionados
por qualquer instituição de ensino superior? Ou apenas pelas
instituições politécnicas?
Em princípio, sim, mas pela simples razão de que não concordo
com limitações apriorísticas.
Se as universidades entenderem que têm condições para leccionar
estes cursos, devem poder fazê-lo. No entanto, na prática, a formação,
cultura e interesses dos docentes universitários não me parece
a mais adequada às condições específicas desse
ensino (sentido prático, orientação profissionalizante
marcada, conhecimento das possibilidades e interesses do mercado de trabalho
para este nível de formação). Portanto, sem querer ser
limitativo, penso que o politécnico está muito mais vocacionado
para este tipo de ensino.
1.5 Que mecanismos de mobilidade devem existir entre os dois sub-sistemas
e em relação aos cursos tecnológicos?
A generalização do sistema ECTS e protocolos entre as instituições
para creditação das formações precedentes e da
experiência em exercício profissional. Isto seria facilitado,
como se está a fazer no Reino Unido, pela definição de "benchmarks" de
conhecimentos, aptidões específicas e aptidões gerais
para cada curso, o que permite uma fácil comparabilidade das formações.
2. GRAUS E DIPLOMAS
2.1 Que graus devem ser mantidos no futuro?
O de "bachelor", com a designação tradicional e relevante
socialmente de licenciado, o de mestre e o de doutor.
2.2 Que instituições podem atribuir os diversos graus?
Tanto as universidades como os politécnicos, desde que estes elevem
o grau de qualificação dos seus docentes.
Na sequência de Bolonha, em muitos países, tais como os escandinavos,
Malta, países bálticos, França, Eslovénia e Eslováquia,
o primeiro grau passou a ser comum a ambos os subsistemas. Com Bolonha, há uma
tendência europeia forte para que o sector não universitário
não se fique pelo grau de "bachelor" mas possa também
conferir o grau de "master". É o que se passa já em
países como a Bélgica, a Holanda e a Suíça, que
têm escolas de tecnologias extra-universitárias com cursos de
cinco anos que provavelmente se vão manter mas como mestrados, e ainda
outros, como a Áustria, a Alemanha, a Noruega, a Polónia e a
República checa, que prevêem total equivalência de mestrados
entre a universidade e o politécnico. A Noruega e a Irlanda são
mesmo casos extremos, porque admitem que o politécnico possa conferir
doutoramentos.
Os dois subsistemas, universitário e politécnico, devem ter igual
dignidade e não se podem definir por reserva de graus. O processo de
Bolonha e a reorganização de graus vai certamente contribuir
para isto. Em nada me repugna, como nas experiências europeias que referi
acima, que, numa fase posterior de maior qualificação do seu
pessoal, o politécnico possa também conferir os graus superiores.
Podia chamar-lhes o mestrado técnico, caracterizado por uma orientação
mais vincadamente profissionalizante do que o mestrado universitário,
e o doutoramento técnico. Teriam que ter o mesmo grau de exigência
de qualidade intelectual e de esforço de aprendizagem dos seus equivalentes
universitários, com a diferença de o trabalho de "tese" de
doutoramento ser essencialmente de natureza profissional e prática,
em vez de investigação académica. Isto seria um contributo
para a independência e dignidade do politécnico, que assim se
auto-alimentaria dos seus docentes, sem necessidade de recurso ao grau académico
universitário. Permitiria o recrutamento como docentes de profissionais
altamente qualificados, mais sintonizados com a missão do politécnico
do que os académicos de extracção universitária,
facilitando-lhes uma carreira específica, até agora dependente
do desvio para provas para que não têm vocação nem
disponibilidades, como o mestrado e o doutoramento universitários.
2.3 Qual deve ser a estrutura da oferta de formações – nomeadamente
quanto ao número de anos de estudo – face ao processo de Bolonha?
Retomo uma proposta de uma artigo publicado na minha página da internet
("A estrutura de graus antes e depois
de Bolonha").
a) Deve haver só um grau de primeiro ciclo (bacharelato ou licenciatura),
comum às universidades e ao politécnico, embora com vocações
e perfis diferentes nos dois subsistemas. Dada a tradição e o
significado social do título, concordo com o CRUP que deve ter a designação
de licenciatura e não de bacharelato, mesmo que venha a ser fixada a
sua duração só em três anos, na tendência
dos graus de "bachelor".
b) O mestrado deve ser obtido em cinco anos, a partir da entrada na universidade,
como é largamente consensual a partir de Bolonha. Isto significa que
ele manterá a sua actual duração de dois anos se se decidir
que o grau de primeiro ciclo (bacharelato ou licenciatura) tem duração
de três anos ou deve ser reduzido para um ano se o primeiro grau for
de quatro anos. Neste segundo caso (à semelhança do "Master
in Philosophy" no Reino Unido), poderá haver uma alternativa excepcional
de mestrado académico (designado, por exemplo, Mestrado em Ciência),
com dois anos sendo um de tese, como introdução ao doutoramento
mas sem objectivos de empregabilidade, a não ser para o fim específico
de acesso à carreira do politécnico, enquanto não houver
condições para (como defendo), ambos os subsistemas terem as
mesmas exigências de acesso às categorias da carreira.
c) Em algumas áreas (engenharias, medicina, veterinária, arquitectura),
poderá haver apenas um ciclo longo de estudos, de 5 ou 6 anos, sem saída
intermédia de bacharelato/licenciatura, conduzindo directamente ao grau
de mestre, sem prejuízo de também poder haver nas engenharias
graus de primeiro nível, principalmente no politécnico.
d) A duração do doutoramento deve ser fixada em quatro anos,
incluindo o primeiro ano ensino formal.
e) Ao contrário da posição do CRUP, não deve ser
tomada a curto prazo nenhuma decisão sobre a duração do
primeiro grau (bacharelato/licenciatura). A sua duração será de
três ou quatro anos, mas a decisão exige primeiro um estudo aprofundado
pelas universidades e juntamente com os parceiros sociais sobre a duração
que, nas nossas condições, é a mínima para a aquisição
das competências exigidas pelo mercado do trabalho.
f) Por isso, deve ser constituído com urgência um grupo de trabalho
com essa finalidade, integrando representantes do CRUP e do Conselho Coordenador
dos Institutos Superiores Politécnicos, das associações
empresariais, profissionais e sindicais e especialistas da confiança
do Ministro.
g) Tal como se está a verificar em muitos países, e de acordo
com as conclusões de Praga, o primeiro grau (bacharelato/licenciatura)
pode ser tanto um grau com objectivos de entrada no mercado de trabalho como
um grau de preparação para o mestrado. Provavelmente, isto corresponderá a
uma diferenciação entre as universidades e o politécnico.
O que é necessário, para cumprimento da regra de Bolonha, é que
o número de diplomados com o primeiro grau de vocação
profissionalizante a lançar no mercado de trabalho seja um número
significativo, que dilua o carácter académico da outra finalidade
do grau.
2.4 Se é admissível que cursos com a mesma natureza
tenham durações diferentes?
Sim, dentro de limites estreitos: três ou quatro anos para o primeiro
grau (licenciatura) e um ou dois para o mestrado, desde que a duração
total, na tendência geral europeia e para efeitos de competitividade,
seja de cinco anos.
3. O GOVERNO DAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR
Nota prévia: As universidades são desprovidas de um
mecanismo central eficazmente gerador de políticas e estratégias,
ainda que obrigatoriamente em compromisso com a participação
académica na decisão que é uma característica
obrigatória da vida universitária.
Na tradição europeia, hoje em grande mudança, nós
seguimos um modelo colegial extremo de governação. É um
modelo que estimula o corporativismo, tem dificuldade em fazer emergir um pensamento
estratégico e políticas consequentes com esse pensamento, tem
capacidade reduzida de resposta pronta aos desafios e não garante a
eficiência da gestão. Os senados universitários e também,
até certo ponto, apesar da sua menor dimensão, os conselhos gerais
do politécnico, são de facto grandes assembleias gerais e não
verdadeiros "conselhos de administração", para dar
uma analogia empresarial.
O modelo alternativo baseia-se nos princípios de necessidade de políticas
prontas e eficazes, e de compromisso entre liderança e participação.
Este modelo profissional (ou empresarial, descontando as conotações
abusivas), que é o reinante nos Estados Unidos e que está também
fortemente implantado no Reino Unido e nos seus domínios, está a
ganhar implantação na Europa. As funções de direcção
competem, em grande parte, a órgãos unipessoais; o governo compete
a um órgão ("board of trustees" ou conselho de governo),
equivalente aos conselhos de administração, de dimensão
reduzida e designado com base na competência politica; os órgãos
colectivos representativos (senados) não têm competências
de decisão política mas sim académica, tendo também
como funções as de acompanhamento, as de homologação
de decisões fundamentais e as consultivas; a gestão orienta-se
por critérios de eficiência técnica; os detentores de cargos
executivos são nomeados pelos órgãos de governo ou, pelo
menos, estes têm um papel muito determinante na sua selecção.
O órgão de governo, tipicamente, tem participação
determinante de membros externos. As minhas respostas às perguntas seguintes
baseiam-se neste modelo, embora com algum compromisso com a tradição,
de modo a evitar mudanças bruscas e traumáticas.
3.1. O Reitor ou Presidente da instituição
3.1.1. Quem pode assumir o cargo? Pessoas exteriores à instituição?
Quais?
Tanto membros da universidade como pessoas exteriores à instituição,
quer sejam professores de outras instituições quer pessoas comprovadamente
sabedoras e experientes em política do ensino superior.
3.1.2. Deve manter-se o presente sistema de eleição?
Deve haver um compromisso entre a lógica de nomeação e
a opinião da comunidade. O conselho de governo (ver 3.2.2) nomeia o
reitor, depois de avaliados os currículos e programas e de entrevista,
e consulta o senado, sem que este tenha poder de veto.
3.1.3. Deve haver uma eleição de carácter universal?
Não, segundo a resposta precedente, que prevê a nomeação
do reitor, embora com consulta ao órgão representativo da comunidade,
mas não qualquer forma de eleição, seja universal seja
por uma assembleia. A maioria dos possíveis eleitores está muito
desligada dos problemas da universidade e para eles a eleição
do reitor é, em grande parte, uma formalidade. Desconhecem a teoria
moderna de direcção e por isto têm dificuldade em avaliar
os candidatos nessa perspectiva. Elegem uma pessoa que mal conhecem ou que
só conhecem de ouvir dizer, pouco sabem das suas ideias e capacidades.
A escolha por eleição presta-se também a variadas manipulações
demagógicas e jogos de influências.
3.1.4. Deve proceder-se a uma escolha por um ‘search party’?
Com que composição? Qual a intervenção dos órgão
de governo na escolha?
Sim, pelo conselho de governo ou uma sua comissão constituída
para esse efeito.
3.1.5. Quais os poderes a atribuir ao Reitor/Presidente?
Para além da superintendência sobre a gestão e a vida académica,
a função de presidente e de motor do conselho de governo, aprentando-lhe
propostas, elaborando documentos de trabalho e definindo e executando políticas
e acções concretas no sentido das estratégias definidas
pelo conselho de governo.
3.2. Intervenção da sociedade
3.2.1. Qual a forma de participação do exterior no governo das
Instituições de Ensino Superior?
Inclusão obrigatória de membros exteriores no conselho de governo.
3.2.2. Será de propor a criação de ‘boards
of trustees’? Com que poderes?
Sim, como já respondido. Seria o órgão de competências
máximas a nível político, com as seguintes atribuições,
entre outras: nomear o reitor, definir estratégias e consequentes soluções
políticas (a submeter ao senado para consulta), criar ou extinguir faculdades
e cursos, homologar os estatutos das unidades orgânicas, definir os critérios
de distribuição interna do orçamento, promover a auto-avaliação
e analisar a avaliação, com consequentes políticas correctivas,
estabelecer as relações entre a universidade e o meio social
e acompanhar a gestão da universidade.
3.2.3. Será de adoptar um sistema bicamaral (como é tipico
das instituições anglo-saxónicas) com o Senado para
as questões meramente académicas e um Conselho, com representação
externa, para as questões financeiras e de orientação
estratégica?
Sim, de acordo com as respostas anteriores. Mas o conselho de governo deve
ter supremacia política sobre o senado, que deve ser consultivo, embora
também com capacidade de proposta ao conselho de governo e de crítica,
por sua iniciativa, da actuação deste e das suas decisões.
Não é aconselhável um modelo como o espanhol de equilíbrio
de poderes entre o senado e o conselho social, o que não tem sido uma
experiência totalmente positiva e pode ser fonte de conflitos. Aliás,
não me parece possível, em termos de coerência política,
separar as matérias académicas da estratégia e do financiamento.
3.2.4. No caso anterior a representação externa deve
ser ou não maioritária?
Penso que se deve deixar esta questão à autonomia das instituições.
Provavelmente, numa fase de transição do actual modelo, pode
não ser bem aceite uma composição externa maioritária
do conselho de governo. Mas ela deve ser significativa. Entre muitas hipóteses
possíveis, já defendi a seguinte composição típica
tripartida: reitor (presidente); conforme o seu número, os ou alguns
directores das faculdades ou departamentos das universidades departamentais;
um certo número de membros internos escolhidos (pelo senado?) com base
na competência política, visão larga dos problemas da universidade
e sentido institucional, bem informadas sobre as tendências mundiais
de evolução dos sistemas universitários; e igual número
de membros externos. Deve ser um órgão relativamente pequeno,
com não mais que vinte e cinco membros, trinta no máximo. O número
de eleitos e de externos seria tal que, tendo em conta o número de membros
por inerência, se respeitasse essa dimensão máxima. Isto
faria com que, em média, o número igual de membros externos representasse
25 a 35% do total de membros do conselho.
3.3. Gestão das Escolas/Faculdades/Departamentos
3.3.1 Deverá criar-se um sistema uninominal de gestão, com um
Director ?
Sim. O mesmo tipo de preocupações em relação ao
reitor quanto a uma escolha com fundamentos de competência deve estar
subjacente à escolha dos directores de faculdade. Talvez até ainda
mais, porque enquanto que o reitor é um cargo essencialmente político,
os cargos de director de faculdade e de departamento são exigentes em
capacidades não só políticas mas também técnicas
e de gestão. Não há direcção efectiva sem
liderança, embora equilibrada com a participação, e a
acção de um director com visão estratégica, capacidade
de liderança e determinação na acção exige
os correspondentes poderes uninominais.
Na situação actual, na generalidade dos casos, o director ou
presidente do conselho directivo, eleito pela assembleia de representantes,
tem uma autoridade limitada, com pouca margem para a liderança. Os directores
assim designados, ainda por cima muitas vezes olhando para a sua reeleição,
têm dificuldade em tomar decisões impopulares e limitam-se muitas
vezes a gerir a rotina. Não há hoje um exemplo de uma empresa,
de uma fundação, de um instituto público em que o seu
dirigente máximo seja escolhido desta forma.
3.3.2 Deverá ser eleito? Ou ser nomeado pelo Reitor, depois
de ouvida a Escola?
Deve ser nomeado. Tenho dúvidas se nomeado pelo reitor ou se, dada a
importância do cargo, pelo conselho de governo, como em muitos casos
estrangeiros. A audição à escola deve ser feita aos directores
de departamento, mais experientes em funções directivas, embora
não exclua uma consulta ao conselho científico.
3.3.3 Deve manter-se algum órgão de decisão
colectiva? Quais?
Deve manter-se o conselho científico, mas com menos poderes na gestão
das carreiras, em favor do conselho directivo que proponho a seguir. Deve também
manter-se o conselho pedagógico, dotado de maior eficácia, como
o órgão de participação dos estudantes.
O conselho directivo, não como órgão de gestão
mas sim como órgão de aconselhamento do director e eventualmente
com algum poder deliberativo em algumas matérias de fundo, devia ser
constituído pelos directores de departamento, como responsáveis
pelas estruturas que deviam ser centrais na concretização da
política de qualidade das faculdades, com a importância que têm,
por exemplo, os departamentos anglo-saxónicos e com a autoridade dos
respectivos directores.
3.4. Intervenção dos corpos institucionais
3.4.1. Qual deve ser o peso relativo dos diferentes corpos (docentes, alunos
e funcionários)?
Devem estar representados no senado, mas em número que não ultrapasse,
quando muito, os 25%, no total de estudantes e funcionários. A nível
das faculdades, os estudantes devem participar significativamente no conselho
pedagógico. Estando representados no senado, não vejo razão
para que os funcionários tenham representação nos órgãos
das faculdades.
4. O ACESSO
4.1. Será de eliminar o numerus clausus na generalidade dos cursos,
mantendo-se apenas em relação a determinadas áreas como
Medicina, Medicina Dentária ou Arquitectura?
Sim. Cada vez há menos razão para os "numeri clausi",
uma vez que a procura começa a ser inferior à oferta de vagas.
4.2. Como proteger as instituições do interior do país
das consequências da medida anterior?
Promovendo de modo especial a qualidade das instituições interiores
e criando incentivos à fixação dos estudantes (bolsas
de mérito, facilidades de aquisição de material informático
e bibliográfico, acção social, etc.). Mas não me
parece um problema muito importante. As despesas de deslocação
para o litoral são dissuasoras do abandono das instituições
periféricas.
4.3. São adequados os actuais requisitos para o acesso ao
ensino superior?
Embora seja um processo pesado (no Reino Unido demora todo o último
ano do ensino secundário), julgo positiva e útil a introdução
de um sistema de entrevistas. Mas isto significa que as instituições
teriam que ter capacidade para escolher pelo menos parte dos seus alunos.
4.4. O acesso aos cursos tecnológicos curtos (nível
4) será a alternativa adequada para os alunos impossibilitados de
concorrer directamente ao ensino superior?
À falta de melhor solução, mas os cursos curtos têm
um objectivo próprio em relação ao mercado de trabalho,
também com critérios de qualidade, ao seu nível, incompatíveis
com serem apenas o depósito dos alunos menos qualificados.
4.5. Os cursos de carácter mais profissionalizante ministrados
nas instituições de ensino superior devem assegurar igualmente
a possibilidade de conceder esse nível 4?
Sim, mas com sólidos estudos sobre a natureza destes cursos, dos seus
objectivos, da sua pedagogia própria e da sua ligação
ao mercado de trabalho, matérias em que as instituições
de ensino superior não têm experiência.
5. AUTONOMIA E REGULAÇÃO
5.1 O presente nível de autonomia científica é adequado?
Só teoricamente. Na prática, ele é limitado por as universidades
praticamente não terem dotação para investigação
incluída no seu orçamento de Estado e gerida autonomamente, segundo
a politica científica institucional. O orçamento de investigação
inclui principalmente o financiamento plurianual dos centros de investigação
e, em maior volume, o financiamento de projectos específicos de investigação,
quer seja o financiamento nacional pela Fundação para a Ciência
e Tecnologia quer seja o financiamento comunitário europeu, sendo irrelevantes
outras fontes de financiamento. Em ambos os casos, a universidade não
tem hoje qualquer papel a desempenhar na definição de critérios
ou na decisão concreta de aprovação ou rejeição
de um tema ou trabalho de investigação.
Note-se que, em Portugal, o financiamento dos centros não ultrapassa
os 2% do orçamento total das universidades, enquanto que no Reino Unido
o financiamento de base da investigação, a cargo das agências
financiadoras da universidade, representa cerca de 40% do financiamento total
da universidade e os "overheads" de projectos chegam aos 45% das
despesas de pessoal, enquanto que em Portugal têm o valor máximo
de 20% do valor do projecto. E sem financiamento adequado não há autonomia.
5.2 O presente nível de autonomia pedagógica é adequado
?
É exagerado, no caso das universidades públicas, com capacidade
excessiva de auto-regulação. Ver a resposta a 5.6.
5.3 O presente nível de autonomia administrativa é adequado?
5.4 O presente nível de autonomia financeira é adequado?
Respondendo em conjunto às duas perguntas anteriores, julgo que não.
Para todos os efeitos, as instituições de ensino superior estão
sujeitas à legislação geral da administração
pública, no que toca, por exemplo, à gestão de pessoal
e à gestão administrativa e financeira, mesmo que com algumas
disposições ditas de flexibilização, mas não
significativas. São quadros jurídicos rígidos, sem margem
de manobra para a satisfação de requisitos institucionais específicos
ou para facilitarem o enquadramento e estímulo de experiências
inovadoras. Estão sujeitas a uma burocracia pesada, inadequada à complexidade
e especificidade de funções da universidade.
Sendo organismos de grande complexidade, lidando com actividades com características
funcionais e organizativas muito diferentes justifica-se uma configuração
jurídica especial, com normas de administração muito flexíveis,
sem sujeição às regras gerais e antiquadas da administração
pública.
Procurando um compromisso hábil entre a natureza pública das
universidades e a dinâmica da actividade privada, julgo que o estatuto
administrativo das universidades e politécnicos devia ser próximo
do das pessoas colectivas de utilidade púbica administrativa, caracterizando-se
como: liberdade de gestão do património imobiliário; gestão
administrativa e financeira segundo o direito privado e sem sujeição às
regras da contabilidade pública, ao regime de realização
de despesas públicas e ao regime oficial das empreitadas de obras públicas;
contabilidade segundo o plano oficial de contas, com obrigatoriedade de contabilidade
analítica; sujeição à tutela apenas para orientação
geral, fiscalização (auditoria) e verificação de
legalidade; prestação de contas à tutela e ao Tribunal
de Contas; não sujeição a vistos prévios do Tribunal
de Contas; possibilidade de contratação de pessoal segundo o
regime geral de trabalho.
5.5. Que património deve ser afecto às instituições
e com que regime jurídico? Foi satisfatória a aplicação
do Decreto-Lei n.º 252/97, de 26 de Setembro, às universidades
públicas? Deverá ser generalizado às outras instituições?
O património cujo uso detêm deve ser propriedade das instituições
e gerido livremente. O decreto da flexibilização foi um avanço
limitado, como se vê em comparação com a resposta anterior,
mas mesmo assim era positivo que fosse alargado aos institutos politécnicos.
5.6. Que modelo e que formas de regulação adoptar para
o futuro? Será possível utilizar apenas a capacidade de auto-regulação
das instituições e a regulação pelo mercado?
Nenhuma das duas formas de regulação é aceitável.
A auto-regulação já mostrou os seus resultados negativos
na profusão de cursos redundantes e sem procura e a regulação
pelo mercado, só admissível para o ensino privado, tem graves
riscos de desvirtuamento das missões do ensino superior, sujeitando-as
a interesses e pressões economicistas.
Defendo um sistema híbrido de regulação, com equilíbrio
entre o papel do Estado e do mercado e baseado na acreditação,
a facultar um mercado informado, e no financiamento. Em síntese, as
instituições de ensino superior de todos os subsistemas deviam
ser livres de criar cursos, sujeitando-se ao mercado, sem proteccionismos,
nomeadamente no que se refere às instituições públicas
em relação às privadas. O mercado devia ser informado
e controlado, por via da acreditação dos novos cursos, num processo
dependente da avaliação a priori, confirmada periodicamente por
avaliação a posteriori, devendo a entidade responsável
pela avaliação/acreditação ser independente do
Governo. O Ministério teria a palavra final decisiva na regulação
do sistema por financiar apenas, no âmbito de um sistema de contratação
de serviço público, cursos aprovados pelo Ministério como
de interesse público, de entre os cursos acreditados.
Este processo não prejudica a liberdade de mercado e de criação
de cursos pelas instituições, desde que estas aceitem que os
cursos não acreditados ou não inscritos nos contratos de financiamento
têm que competir para propinas de valor real, nos termos das universidades
privadas. Por outro lado, atribui ao Estado um papel importante, na fase afinal
decisiva que é a do financiamento. O Governo, neste sistema de mercado
controlado, actua como intermediário comprador em representação
dos consumidores, escolhendo de entre a livre oferta das universidades o que é do
interesse público. Seria também por esta via do financiamento
que se resolveria o problema dos cursos sem procura, mas deixando às
instituições a liberdade de os manter, desde que financiados
por propinas.
5.7. Será que o CRUP, o CCISP e a APESP podem desempenhar
o papel de organismos de regulação?
Os conselhos são principalmente órgãos de concertação
de interesses e de neutralização de conflitos e competição,
sem autoridade sobre as instituições representadas. Transferir
a função de regulação das instituições
para os seus conselhos representativos é certamente deixar tudo na mesma
e manter a auto-regulação, com todos as suas consequências
comprovadamente negativas.
5.8. Será de apostar num outro organismo? Organismo representativo
de interesses estabelecidos (CRUP, CCISP, APESP,…) ou representativo,
também, dos interesses da sociedade? Ou das ordens profissionais?
Qual o grau de independência em relação ao governo?
O organismo de regulação, por via da acreditação,
deve ser independente do governo, como vem a ser feito num número crescente
de países europeus. Entre outras possibilidades, sugiro uma composição
tripartida: representantes das instituições de ensino superior;
representantes das associações profissionais e dos interesses
autárquicos, económicos e sociais; e representantes do Estado,
por exemplo metade nomeados pelo Governo e metade pela Assembleia da República
(mas evitando-se a prática de outros casos em que o Estado designa sistematicamente
universitários como seus representantes, o que duplica o peso da universidade).
Creio ser uma composição ajustada à complexidade dos assuntos
que o organismo tratará e que reflecte a necessária concertação
entre as instituições de ensino superior e os seus parceiros
sociais.
5.9. Não haverá o risco de criar um organismo que,
a médio prazo, se possa revelar como extremamente conservador ou,
pelo contrário, como um organismo com uma visão do imediato,
do curto prazo e não com uma estratégia mais duradoira?
Julgo que é imprevisível, embora a composição mista
que proponho tenha procurado ter em conta esses riscos.
6. AS FONTES DO FINANCIAMENTO
6.1. Deve aumentar a contribuição das famílias e dos alunos
para os custos do ensino superior?
Como bem se sabe, esta é uma questão extremamente controversa.
Os opositores às propinas defendem que o ensino superior é um
bem público e que, como tal, deve ser fornecido gratuitamente. O aumento
da qualificação geral do trabalho e do número de diplomados
com grau superior é do interesse nacional, como factor de enriquecimento
e de aumento de competitividade da economia, de construção de
uma sociedade democrática inclusiva e de desenvolvimento da cultura
nacional. Nesse sentido, não diferiria substancialmente dos outros níveis
de ensino, de acesso universal e gratuito. Por outro lado, ao contrário
do ensino geral e obrigatório, o ensino superior é um bem de
mercado de interesse privado, embora com importantes externalidades. É assim,
por exemplo, que o relatório Dearing, ao defender o aumento das propinas
no Reino Unido, parte do princípio que os graduados da universidade
são claramente os maiores beneficiários, com uma taxa de retorno
de 11 a 14% sobre o seu investimento enquanto estudantes (taxas de emprego
mais altas e salários mais elevados), enquanto que o retorno público
se fica pelos 6%. Os defensores de propinas com valor significativo argumentam
também que isso constitui um factor de competição das
universidades e aumento de qualidade, procurando atrair os estudantes pagadores
de propinas, e que aumenta a probabilidade de sucesso escolar.
O peso das propinas em Portugal é de cerca de um terço da norma
europeia, com excepção da Alemanha e dos países escandinavos,
ainda com ensino gratuito. Penso que é inevitável um aumento
das propinas, mas elevá-las para o triplo seria incompatível
com o nosso nível de vida e gerador de fortíssima contestação
social. Será necessário discutir politicamente e negociar um
aumento não exagerado para as famílias mas também não
negligível em termos do financiamento das instituições.
6.2. Em caso afirmativo, deverão ser dadas contrapartidas
em termos de bolsas de estudos ou de benefícios fiscais?
Sem dúvida. No entanto, se se presumir com alguma probabilidade que
o aumento das propinas pode ser um descomprometimento do governo com o financiamento
do ensino superior e tendo em conta o crescimento nominal zero dos orçamentos
até 2006, pode-se duvidar da viabilidade financeira de um desenvolvimento
significativo da política de apoios aos estudantes.
6.3. Devem substituir-se as bolsas por empréstimos ou devem
coexistir as duas modalidades?
Devem coexistir. O sistema de empréstimos deve ser desenvolvido, como
vantajoso financeiramente para o Estado, eficaz tecnicamente e socialmente
justo. Mas, como se passa noutros países, uma proporção
significativa dos alunos prefere pagar as propinas na totalidade, para não
ficar onerado no futuro profissional. Isto dá a possibilidade ao governo
de consignar esta receita à atribuição de bolsas para
estudantes mais carenciados, em complemento do sistema de empréstimos.
6.4. Os empréstimos devem ser pagos com um adicional no IRS
ou nas prestações para a Segurança Social?
Depende de se saber qual a modalidade que melhor impede a fuga ao reembolso
do empréstimo e que mais eficazmente contabiliza esses reembolsos e
os transfere para o ministério.
7. A DISTRIBUIÇÃO DO FINANCIAMENTO
7.1. Deve fazer-se a distribuição do financiamento pelas instituições
com base numa fórmula de financiamento?
Pode haver um modelo misto, com um financiamento base, mínimo, calculado
por fórmula, e um financiamento complementar contratualizado. O financiamento
apenas pela actual fórmula é do agrado das instituições,
evitando conflitos e pressões politicas, mas é nivelador, não
premeia a qualidade e não é um factor de competitividade. A contratualização,
complementando o financiamento pela fórmula, permite atenuar estes aspectos
negativos.
7.2. Em caso afirmativo, o financiamento deve ser feito por funções?
Que parâmetros devem ser incluídos na fórmula? Deve premiar-se
o nível de desempenho? Deve ligar-se o financiamento aos resultados
da avaliação da qualidade? Deve premiar-se a boa gestão,
mesmo que expressa na constituição de saldos? Deve premiar-se
a geração de financiamentos alternativos, por exemplo em termos
de ‘matching funds’?
A fórmula deve deixar de ser calculada por "inputs" (número
de estudantes) e passar a ser por "outputs" (número de diplomados,
número de créditos obtidos, taxa de aproveitamento, etc.). Teoricamente,
mas difícil de concretizar nas nossas condições de informação
deficiente, devia também considerar os "outcomes" em termos
de empregabilidade, como já se está a estudar em alguns países.
Concordo também com a inclusão na fórmula de todos os
outros parâmetros referidos na pergunta, mas não vejo que seja
fácil objectivá-los numa fórmula. Por isso, como se vê na
resposta seguinte, transfiro alguns para a contratualização..
7.3. Deve contratualizar-se o financiamento? Ou devem usar-se os
contratos para definir o desenvolvimento a prazo das instituições
e os respectivos investimentos, calculando, depois, o financiamento corrente
por uma fórmula, ano a ano, em função da evolução
quantitativa (e qualitativa?) da instituição?
Como respondido atrás, julgo que a contratualização deve
ser feita a uma escala de curto prazo, complementando a fórmula, e também
a mais longo prazo, em relação aos planos de desenvolvimento.
Concordo com a hipótese posta na pergunta, mas não limitando
aos investimentos. Julgo que a contratualização, principalmente
a curto prazo com efeitos de complementaridade do financiamento por fórmula,
deve basear-se na proposta da instituição quanto à sua "produção",
novas experiências pedagógicas e cumprimento de indicadores de
produtividade.
8. A INVESTIGAÇÃO
8.1 Qual a ligação desejável entre as instituições
de ensino superior e investigação científica?
Distingo, quanto às instituições de investigação,
as verdadeiras instituições (os laboratórios do Estado
e outras) e os centros das universidades financiados pela FCT, que são
quase instituições autónomas.
No primeiro caso, a colaboração, projectos conjuntos, optimização
e economia da utilização de equipamentos pesados, permuta de
pessoal, são formas de colaboração a desenvolver, entre
muitas outras.
O segundo caso é muito mais complicado. Os centros foram criados desestruturando
as faculdades, respondem muito tenuamente perante os órgãos das
faculdades, criam mandarinatos e conflitos, permitem a exclusão científica
de alguns docentes. Em toda a parte, o ensino e a investigação
estão intimamente articulados, em regra ao nível do departamento,
sob a mesma direcção integradora. O planeamento e organização
das duas actividades, a adstrição de pessoal e recursos, a formação
pós-graduada, são vistos integradamente. Entre nós, os
departamentos tratam praticamente só de ensino, ficando a investigação
isolada nos centros.
Defendo, segundo a norma internacional, a extinção dos centros
e a organização do ensino e da investigação em
departamentos em novos moldes (com uma direcção de prestígio
e com autoridade), a que seriam atribuídas as verbas de funcionamento
de base (plurianual) dos actuais centros.
8.2 De que modo pode incentivar-se a colaboração entre
entidades públicas, privadas e cooperativas no sentido de fomentar
o desenvolvimento da ciência, da tecnologia e da cultura, tendo particularmente
em vista os interesses da comunidade?
Apesar de algumas experiências bem sucedidas de algumas universidades
e do trabalho da Agência para a Inovação, sou relativamente
descrente acerca do reforço, a curto prazo, da colaboração
entre as instituições de ensino superior e as empresas. Em muitos
casos, essas relações ficam-se por um nível baixo, também
de rendimento, como actividades de pouco valor acrescentado, tais como consultoria,
análise de qualidade, endogenização e aperfeiçoamento
de métodos e outras.
Sobre a relação entre a universidade e as empresas, a ideia feita
- e realista - é a de que as empresas não se interessam pela
inovação e não têm uma estratégia de longo
prazo, que há falta de empresários com cultura de inovação,
com capacidade de provocar e aproveitar a investigação e com
o gosto do investimento de capital de risco. As empresas têm défices
de capacidade de pedido, quantas vezes até incapacidade de organizar
um caderno de encargos e carecem de empresários esclarecidos e empreendedores,
com um mínimo de formação científica que lhes permita
compreender razoavelmente o discurso científico dos universitários.
Inversamente, as empresas queixam-se de que os universitários são
teóricos desligados das realidades e do mercado e desinteressados da
vida económica. Os universitários têm falta de espírito
de marketing, de compreensão das situações reais e de
linguagem própria para tratar com as empresas. Estas percepções
dificultam o diálogo e a criação de um clima de confiança
mútua, mas correspondem à realidade.
É difícil haver relações de investigação
entre a universidade e as empresas se estas não tiverem a sua própria
investigação, que fica complementada pela investigação
encomendada à universidade. Por isto, é inegável que se
deve fazer um esforço de desenvolvimento científico do sistema
empresarial existente mas o futuro desse desenvolvimento passa prioritariamente
pela criação ou instalação em Portugal de novas empresas,
com nova mentalidade, em particular em áreas modernas e dinâmicas
das tecnologias. Enquanto não se criarem as condições favoráveis à criação
endógena de novas empresas inovadoras, um sector industrial tecnologicamente
avançado e com prática da investigação vai depender
muito da instalação de empresas com origem estrangeira, como aconteceu
no "milagre" irlandês. Tudo isto é, naturalmente, a uma
escala de tempo relativamente longa.
Entretanto, algumas soluções parcelares: criação
de empresas de interface, constituição de sociedades de capital
de risco das universidades com empresas financeiras, parques de ciência
e empresas junto aos campus, incubadoras de empresas, nomeadamente de empresas
constituídas pelos professores e estudantes, centros de transferência
de tecnologia, facilidades para congressos e reuniões empresariais,
maior agressividade das universidades na consultoria, colocação
de estudantes nas empresas, para estágios, nomeadamente nas férias
de verão, maior recurso à colaboração docente de
profissionais de alta competência das empresas, treino dos estudantes
nos valores e atitudes do empreendedorismo, etc.
8.3 Que medidas devem ser tomadas para incentivar o ensino pós-graduado
de qualidade?
Entre outras: requisitos mínimos de senioridade para leccionação
e orientação a nível da pós-graduação,
tutores durante a parte escolar dos mestrados, aumento do número de
bolsas, perspectivas de emprego.
8.4 Que medidas devem ser tomadas para incentivar o estabelecimento
de parcerias interinstitucionais?
Desconfio da eficácia das medidas de cima para baixo para promover a
colaboração. Ela aparece naturalmente quando as pessoas vêem
vantagens nessa colaboração. É necessário é que
depois ela não seja dificultada financeira ou burocraticamente.
Devem poder ser contratados pela duração do projecto, como aliás
já é possibilitado pelo decreto 252/99. Devem também poder
receber um suplemento de salário por colaboração docente
e acompanhamento de estagiários, com limites horários que não
prejudiquem a actividade de investigação.
8.5 Que contrapartidas devem ser asseguradas pelo Estado em relação
a projectos de investigação financiados pela comunidade?
Uma politica significativa de incentivos, tais como benefícios fiscais,
créditos bonificados, comparticipação na aquisição
de infraestruturas e comparticipação nos salários de pessoal
contratado para esses projectos.
8.6 Que estratégia deve ser formulada pelo Estado para incrementar
a participação de instituições nacionais no novo
programa quadro de investigação da comunidade?
Boa informação sobre as possibilidades de financiamento, "lobbying" e "matching
funds", entre outras medidas.
9. AVALIAÇÃO E ACREDITAÇÃO
9.1. Quais as propostas para aumentar a transparência e a legibilidade
do sistema de avaliação?
O nosso sistema de avaliação não se afasta significativamente
da prática geral europeia. Mas, tal como em outros países, há aspectos
a melhorar: influência no financiamento e nas oportunidades de promoção
do pessoal docente e investigador; muito maior publicidade dos relatórios
de avaliação; tradução em classificações;
maior participação de peritos estrangeiros; introdução
da avaliação institucional; introdução de mecanismos
de "follow-up".
9.2. Qual deve ser o conceito de pós-graduação?
Deve limitar-se oficialmente à formação conducente aos
graus de mestrado e de doutor. Os restantes cursos hoje também ditos
de pós-graduação, extremamente díspares na sua
duração, exigência e qualidade devem continuar, mas cabendo
exclusivamente ao mercado de trabalho avaliar o seu interesse.
9.3. Deverá ser criado um mecanismo de avaliação
para os mestrados?
Sim.
9.4. Deverá ser criado um mecanismo de avaliação
para os doutoramentos?
Sim, valorizando os programas de doutoramento com uma parte inicial de ensino
formal.
NOTA FINAL: Acho criticável que este inquérito, que
cobre com grande acuidade o vasto campo de questões centrais da politica
do ensino superior, a nível legislativo, não inclua o Estatuto
da carreira docente. Deduzo que se vai manter a ideia de que é matéria
de negociação exclusiva entre o Ministério e os sindicatos.
Mas um estatuto de carreira e a sua gestão têm implicações
institucionais muito importantes, que deviam ser discutidas também pelas
instituições e pelos demais interessados.
17.1.2003
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