eu
João Vasconcelos Costa
Espaço de conversa de um epicurista ou, pretensiosamente, a sabedoria (?) de/dos 60s. Açoriano, muitos anos investigador científico, depois professor universitário, passando por diretor de uma instituição de investigação e ensino, tudo isto com algum trabalho feito de estudo da educação superior. Hoje, novamente com responsabilidades de direção universitária. Albergando aqui a perplexidade angustiada da falta de perspetivas de concretização de ideais nunca realizados. Também, mais prosaicamente, o gosto de bem comer. E peripatético, que isto de ficar sentado é coisa de velhos.
 

RESPOSTA AO INQUÉRITO "CONSOLIDAÇÃO DA LEGISLAÇÃO DO ENSINO SUPERIOR - AVALIAÇÃO E REVISÃO DA LEGISLAÇÃO EM VIGOR"

João Vasconcelos Costa

1. A ESTRUTURA DO SISTEMA DE ENSINO SUPERIOR

1.1 Deve manter-se a actual estrutura com um sub-sistema de universidades e um sub-sistema de instituições politécnicas?


Sim, desde que seja bem clarificada a diferença de natureza e de missão entre os dois subsistemas.

O sistema binário é a regra na Europa. Só a Espanha e a Itália é que têm o ensino politécnico totalmente integrado nas universidades. O Reino Unido também tem um sistema unitário, mas porque, em 1992, transformou os seus institutos politécnicos em universidades, com consequências geralmente tidas como negativas. Uma forma menos explícita de sistema binário também existe nos Estados Unidos, se considerarmos as diferenças de duração de estudos, vocação profissionalizante e conteúdo científico de ensino entre as universidades típicas e os "community colleges".

O sistema binário aumenta a diversidade institucional, que é um elemento enriquecedor de qualquer sistema organizacional. A diversidade é particularmente relevante no caso do ensino superior, face à grande complexidade dos desafios que se lhe colocam e à multiplicidade de solicitações que lhe são postas, a começar pela heterogeneidade crescente da população que a procura.

O mercado de emprego precisa de jovens com sólida preparação científica, de banda larga, com novas competências transversais e atitudes modernas, com capacidade de conceptualizar projectos e de promover a integração de equipas. É o que se pede hoje à formação universitária. Mas precisa também de pessoas com saber fazer, com sentido prático e empreendedor, com enraizamento no tecido económico-social e com grande capacidade de adaptação permanente à evolução tecnológica. É isto que se pede ao politécnico.

A outra característica essencial da formação politécnica, decorrente disto, deve ser a grande articulação da formação com a actividade profissional, incluindo a formação em ambiente de trabalho. Por isto, a organização curricular dos cursos deve permitir um trânsito fácil entre o ensino e a prática, nos dois sentidos, incluindo a chamada formação de tipo sanduiche, em fases sucessivas de ensino e de actividade profissional, seja ensino tradicional sejam as novas formas de ensino à distância e de aprendizagem ao longo da vida. O mesmo se deve dizer para os docentes, cuja carreira deve ser determinada por elementos curriculares importantes de actividade profissional e intervalada frequentemente por essa actividade. Uma última consequência seria a necessidade de muito maior investigação nos politécnicos, que tem sido descurada (ou para que não têm meios), mas, pela sua natureza, principalmente investigação aplicada e desenvolvimento tecnológico, desejavelmente em parceria com as empresas ou os outros agentes empregadores.

Não deve haver, todavia, uma diferença radical entre a formação politécnica e a universitária. Embora a do politécnico esteja mais orientada para o saber fazer e para as competências tecnológicas, deve partilhar com a universitária a formação de competências gerais. A criatividade e o gosto pela inovação, a capacidade de continuar aprendendo, a capacidade crítica, o espírito de iniciativa e de competitividade, as competências relacionais e comunicativas são comuns a ambas as formações, universitária e politécnica, apenas com uma diferença de ênfase. Penso que a diferença principal devia estar no tipo de competências específicas, dando o politécnico aptidão para trabalho prático e específico e para adaptação rápida a tarefas concretas, enquanto que a universidade forma aptidões mais ao nível da concepção, organização e gestão.

1.2 A Lei 26/2000 (agora revogada) introduzia uma grande rigidez na separação entre os dois sub-sistemas; face aos problemas apontados às diversas soluções acima referidas será de optar por um sistema mais flexível?

Sim, admitindo a existência de escolas politécnicas nas universidades e, porque não?, até a de faculdades nos institutos politécnicos, desde que com pessoal docente e habilitado e condições de ensino adequadas.

A coexistência de faculdades e de escolas politécnicas na universidade seria um factor de enriquecimento na diversidade, de diálogo de perspectivas formativas distintas mas complementares e de estímulo à valorização técnica e profissional dos docentes das escolas politécnicas. Contribuiria também para a valorização social das profissões a que correspondem as saídas curriculares das escolas politécnicas. Um exemplo elucidativo é o da área da saúde. Parece-me óbvio e lógico o interesse de uma universidade com uma faculdade de medicina dispor também de uma escola de politécnico de enfermagem ou de tecnologias de saúde.

Há um campo larguíssimo para colaboração entre os dois subsistemas e que provavelmente nem um nem outro tem tentado explorar. Essa colaboração seria muito facilitada pela coexistência na mesma instituição. Começa logo pela formação dos docentes do politécnico, que ainda não podem obter nos seus institutos os graus académicos necessários à progressão na sua carreira. Depois, pela colaboração docente. Assim como os professores universitários podem ensinar um certo número de horas noutras universidades, deviam poder fazê-lo também no politécnico, mormente nas escolas integradas na sua universidade. E também, por exemplo, apesar da formação politécnica ser principalmente técnica, lucraria com complementos de ensino de índole científica (estágios curtos, participação em projectos de investigação) facultados pelas universidades. Também seria facilitado o estabelecimento de esquemas contratados entre faculdades e escolas politécnicas na mesma universidade para permitir facilmente a progressão para estudos nas faculdades dos estudantes formados pelas escolas politécnicas.

1.3 Mesmo sem integração formal (como são os casos de Aveiro e do Algarve) serão de encorajar associações de tipo regional, entre uma universidade e as instituições politécnicas na sua área de influência?

Sim, embora seja uma solução de menor alcance do que a que preconizo na resposta anterior.

1.4 Os novos ciclos curtos tecnológicos poderão ser leccionados por qualquer instituição de ensino superior? Ou apenas pelas instituições politécnicas?

Em princípio, sim, mas pela simples razão de que não concordo com limitações apriorísticas.
Se as universidades entenderem que têm condições para leccionar estes cursos, devem poder fazê-lo. No entanto, na prática, a formação, cultura e interesses dos docentes universitários não me parece a mais adequada às condições específicas desse ensino (sentido prático, orientação profissionalizante marcada, conhecimento das possibilidades e interesses do mercado de trabalho para este nível de formação). Portanto, sem querer ser limitativo, penso que o politécnico está muito mais vocacionado para este tipo de ensino.

1.5 Que mecanismos de mobilidade devem existir entre os dois sub-sistemas e em relação aos cursos tecnológicos?

A generalização do sistema ECTS e protocolos entre as instituições para creditação das formações precedentes e da experiência em exercício profissional. Isto seria facilitado, como se está a fazer no Reino Unido, pela definição de "benchmarks" de conhecimentos, aptidões específicas e aptidões gerais para cada curso, o que permite uma fácil comparabilidade das formações.

2. GRAUS E DIPLOMAS

2.1 Que graus devem ser mantidos no futuro?

O de "bachelor", com a designação tradicional e relevante socialmente de licenciado, o de mestre e o de doutor.

2.2 Que instituições podem atribuir os diversos graus?

Tanto as universidades como os politécnicos, desde que estes elevem o grau de qualificação dos seus docentes.

Na sequência de Bolonha, em muitos países, tais como os escandinavos, Malta, países bálticos, França, Eslovénia e Eslováquia, o primeiro grau passou a ser comum a ambos os subsistemas. Com Bolonha, há uma tendência europeia forte para que o sector não universitário não se fique pelo grau de "bachelor" mas possa também conferir o grau de "master". É o que se passa já em países como a Bélgica, a Holanda e a Suíça, que têm escolas de tecnologias extra-universitárias com cursos de cinco anos que provavelmente se vão manter mas como mestrados, e ainda outros, como a Áustria, a Alemanha, a Noruega, a Polónia e a República checa, que prevêem total equivalência de mestrados entre a universidade e o politécnico. A Noruega e a Irlanda são mesmo casos extremos, porque admitem que o politécnico possa conferir doutoramentos.

Os dois subsistemas, universitário e politécnico, devem ter igual dignidade e não se podem definir por reserva de graus. O processo de Bolonha e a reorganização de graus vai certamente contribuir para isto. Em nada me repugna, como nas experiências europeias que referi acima, que, numa fase posterior de maior qualificação do seu pessoal, o politécnico possa também conferir os graus superiores. Podia chamar-lhes o mestrado técnico, caracterizado por uma orientação mais vincadamente profissionalizante do que o mestrado universitário, e o doutoramento técnico. Teriam que ter o mesmo grau de exigência de qualidade intelectual e de esforço de aprendizagem dos seus equivalentes universitários, com a diferença de o trabalho de "tese" de doutoramento ser essencialmente de natureza profissional e prática, em vez de investigação académica. Isto seria um contributo para a independência e dignidade do politécnico, que assim se auto-alimentaria dos seus docentes, sem necessidade de recurso ao grau académico universitário. Permitiria o recrutamento como docentes de profissionais altamente qualificados, mais sintonizados com a missão do politécnico do que os académicos de extracção universitária, facilitando-lhes uma carreira específica, até agora dependente do desvio para provas para que não têm vocação nem disponibilidades, como o mestrado e o doutoramento universitários.

2.3 Qual deve ser a estrutura da oferta de formações – nomeadamente quanto ao número de anos de estudo – face ao processo de Bolonha?

Retomo uma proposta de uma artigo publicado na minha página da internet ("A estrutura de graus antes e depois de Bolonha").
a) Deve haver só um grau de primeiro ciclo (bacharelato ou licenciatura), comum às universidades e ao politécnico, embora com vocações e perfis diferentes nos dois subsistemas. Dada a tradição e o significado social do título, concordo com o CRUP que deve ter a designação de licenciatura e não de bacharelato, mesmo que venha a ser fixada a sua duração só em três anos, na tendência dos graus de "bachelor".
b) O mestrado deve ser obtido em cinco anos, a partir da entrada na universidade, como é largamente consensual a partir de Bolonha. Isto significa que ele manterá a sua actual duração de dois anos se se decidir que o grau de primeiro ciclo (bacharelato ou licenciatura) tem duração de três anos ou deve ser reduzido para um ano se o primeiro grau for de quatro anos. Neste segundo caso (à semelhança do "Master in Philosophy" no Reino Unido), poderá haver uma alternativa excepcional de mestrado académico (designado, por exemplo, Mestrado em Ciência), com dois anos sendo um de tese, como introdução ao doutoramento mas sem objectivos de empregabilidade, a não ser para o fim específico de acesso à carreira do politécnico, enquanto não houver condições para (como defendo), ambos os subsistemas terem as mesmas exigências de acesso às categorias da carreira.
c) Em algumas áreas (engenharias, medicina, veterinária, arquitectura), poderá haver apenas um ciclo longo de estudos, de 5 ou 6 anos, sem saída intermédia de bacharelato/licenciatura, conduzindo directamente ao grau de mestre, sem prejuízo de também poder haver nas engenharias graus de primeiro nível, principalmente no politécnico.
d) A duração do doutoramento deve ser fixada em quatro anos, incluindo o primeiro ano ensino formal.
e) Ao contrário da posição do CRUP, não deve ser tomada a curto prazo nenhuma decisão sobre a duração do primeiro grau (bacharelato/licenciatura). A sua duração será de três ou quatro anos, mas a decisão exige primeiro um estudo aprofundado pelas universidades e juntamente com os parceiros sociais sobre a duração que, nas nossas condições, é a mínima para a aquisição das competências exigidas pelo mercado do trabalho.
f) Por isso, deve ser constituído com urgência um grupo de trabalho com essa finalidade, integrando representantes do CRUP e do Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos, das associações empresariais, profissionais e sindicais e especialistas da confiança do Ministro.
g) Tal como se está a verificar em muitos países, e de acordo com as conclusões de Praga, o primeiro grau (bacharelato/licenciatura) pode ser tanto um grau com objectivos de entrada no mercado de trabalho como um grau de preparação para o mestrado. Provavelmente, isto corresponderá a uma diferenciação entre as universidades e o politécnico. O que é necessário, para cumprimento da regra de Bolonha, é que o número de diplomados com o primeiro grau de vocação profissionalizante a lançar no mercado de trabalho seja um número significativo, que dilua o carácter académico da outra finalidade do grau.

2.4 Se é admissível que cursos com a mesma natureza tenham durações diferentes?

Sim, dentro de limites estreitos: três ou quatro anos para o primeiro grau (licenciatura) e um ou dois para o mestrado, desde que a duração total, na tendência geral europeia e para efeitos de competitividade, seja de cinco anos.

3. O GOVERNO DAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR

Nota prévia: As universidades são desprovidas de um mecanismo central eficazmente gerador de políticas e estratégias, ainda que obrigatoriamente em compromisso com a participação académica na decisão que é uma característica obrigatória da vida universitária.
Na tradição europeia, hoje em grande mudança, nós seguimos um modelo colegial extremo de governação. É um modelo que estimula o corporativismo, tem dificuldade em fazer emergir um pensamento estratégico e políticas consequentes com esse pensamento, tem capacidade reduzida de resposta pronta aos desafios e não garante a eficiência da gestão. Os senados universitários e também, até certo ponto, apesar da sua menor dimensão, os conselhos gerais do politécnico, são de facto grandes assembleias gerais e não verdadeiros "conselhos de administração", para dar uma analogia empresarial.

O modelo alternativo baseia-se nos princípios de necessidade de políticas prontas e eficazes, e de compromisso entre liderança e participação. Este modelo profissional (ou empresarial, descontando as conotações abusivas), que é o reinante nos Estados Unidos e que está também fortemente implantado no Reino Unido e nos seus domínios, está a ganhar implantação na Europa. As funções de direcção competem, em grande parte, a órgãos unipessoais; o governo compete a um órgão ("board of trustees" ou conselho de governo), equivalente aos conselhos de administração, de dimensão reduzida e designado com base na competência politica; os órgãos colectivos representativos (senados) não têm competências de decisão política mas sim académica, tendo também como funções as de acompanhamento, as de homologação de decisões fundamentais e as consultivas; a gestão orienta-se por critérios de eficiência técnica; os detentores de cargos executivos são nomeados pelos órgãos de governo ou, pelo menos, estes têm um papel muito determinante na sua selecção. O órgão de governo, tipicamente, tem participação determinante de membros externos. As minhas respostas às perguntas seguintes baseiam-se neste modelo, embora com algum compromisso com a tradição, de modo a evitar mudanças bruscas e traumáticas.

3.1. O Reitor ou Presidente da instituição

3.1.1. Quem pode assumir o cargo? Pessoas exteriores à instituição? Quais?

Tanto membros da universidade como pessoas exteriores à instituição, quer sejam professores de outras instituições quer pessoas comprovadamente sabedoras e experientes em política do ensino superior.

3.1.2. Deve manter-se o presente sistema de eleição?

Deve haver um compromisso entre a lógica de nomeação e a opinião da comunidade. O conselho de governo (ver 3.2.2) nomeia o reitor, depois de avaliados os currículos e programas e de entrevista, e consulta o senado, sem que este tenha poder de veto.

3.1.3. Deve haver uma eleição de carácter universal?

Não, segundo a resposta precedente, que prevê a nomeação do reitor, embora com consulta ao órgão representativo da comunidade, mas não qualquer forma de eleição, seja universal seja por uma assembleia. A maioria dos possíveis eleitores está muito desligada dos problemas da universidade e para eles a eleição do reitor é, em grande parte, uma formalidade. Desconhecem a teoria moderna de direcção e por isto têm dificuldade em avaliar os candidatos nessa perspectiva. Elegem uma pessoa que mal conhecem ou que só conhecem de ouvir dizer, pouco sabem das suas ideias e capacidades. A escolha por eleição presta-se também a variadas manipulações demagógicas e jogos de influências.

3.1.4. Deve proceder-se a uma escolha por um ‘search party’? Com que composição? Qual a intervenção dos órgão de governo na escolha?

Sim, pelo conselho de governo ou uma sua comissão constituída para esse efeito.

3.1.5. Quais os poderes a atribuir ao Reitor/Presidente?

Para além da superintendência sobre a gestão e a vida académica, a função de presidente e de motor do conselho de governo, aprentando-lhe propostas, elaborando documentos de trabalho e definindo e executando políticas e acções concretas no sentido das estratégias definidas pelo conselho de governo.

3.2. Intervenção da sociedade

3.2.1. Qual a forma de participação do exterior no governo das Instituições de Ensino Superior?


Inclusão obrigatória de membros exteriores no conselho de governo.

3.2.2. Será de propor a criação de ‘boards of trustees’? Com que poderes?

Sim, como já respondido. Seria o órgão de competências máximas a nível político, com as seguintes atribuições, entre outras: nomear o reitor, definir estratégias e consequentes soluções políticas (a submeter ao senado para consulta), criar ou extinguir faculdades e cursos, homologar os estatutos das unidades orgânicas, definir os critérios de distribuição interna do orçamento, promover a auto-avaliação e analisar a avaliação, com consequentes políticas correctivas, estabelecer as relações entre a universidade e o meio social e acompanhar a gestão da universidade.

3.2.3. Será de adoptar um sistema bicamaral (como é tipico das instituições anglo-saxónicas) com o Senado para as questões meramente académicas e um Conselho, com representação externa, para as questões financeiras e de orientação estratégica?

Sim, de acordo com as respostas anteriores. Mas o conselho de governo deve ter supremacia política sobre o senado, que deve ser consultivo, embora também com capacidade de proposta ao conselho de governo e de crítica, por sua iniciativa, da actuação deste e das suas decisões. Não é aconselhável um modelo como o espanhol de equilíbrio de poderes entre o senado e o conselho social, o que não tem sido uma experiência totalmente positiva e pode ser fonte de conflitos. Aliás, não me parece possível, em termos de coerência política, separar as matérias académicas da estratégia e do financiamento.

3.2.4. No caso anterior a representação externa deve ser ou não maioritária?

Penso que se deve deixar esta questão à autonomia das instituições. Provavelmente, numa fase de transição do actual modelo, pode não ser bem aceite uma composição externa maioritária do conselho de governo. Mas ela deve ser significativa. Entre muitas hipóteses possíveis, já defendi a seguinte composição típica tripartida: reitor (presidente); conforme o seu número, os ou alguns directores das faculdades ou departamentos das universidades departamentais; um certo número de membros internos escolhidos (pelo senado?) com base na competência política, visão larga dos problemas da universidade e sentido institucional, bem informadas sobre as tendências mundiais de evolução dos sistemas universitários; e igual número de membros externos. Deve ser um órgão relativamente pequeno, com não mais que vinte e cinco membros, trinta no máximo. O número de eleitos e de externos seria tal que, tendo em conta o número de membros por inerência, se respeitasse essa dimensão máxima. Isto faria com que, em média, o número igual de membros externos representasse 25 a 35% do total de membros do conselho.

3.3. Gestão das Escolas/Faculdades/Departamentos

3.3.1 Deverá criar-se um sistema uninominal de gestão, com um Director ?


Sim. O mesmo tipo de preocupações em relação ao reitor quanto a uma escolha com fundamentos de competência deve estar subjacente à escolha dos directores de faculdade. Talvez até ainda mais, porque enquanto que o reitor é um cargo essencialmente político, os cargos de director de faculdade e de departamento são exigentes em capacidades não só políticas mas também técnicas e de gestão. Não há direcção efectiva sem liderança, embora equilibrada com a participação, e a acção de um director com visão estratégica, capacidade de liderança e determinação na acção exige os correspondentes poderes uninominais.

Na situação actual, na generalidade dos casos, o director ou presidente do conselho directivo, eleito pela assembleia de representantes, tem uma autoridade limitada, com pouca margem para a liderança. Os directores assim designados, ainda por cima muitas vezes olhando para a sua reeleição, têm dificuldade em tomar decisões impopulares e limitam-se muitas vezes a gerir a rotina. Não há hoje um exemplo de uma empresa, de uma fundação, de um instituto público em que o seu dirigente máximo seja escolhido desta forma.

3.3.2 Deverá ser eleito? Ou ser nomeado pelo Reitor, depois de ouvida a Escola?

Deve ser nomeado. Tenho dúvidas se nomeado pelo reitor ou se, dada a importância do cargo, pelo conselho de governo, como em muitos casos estrangeiros. A audição à escola deve ser feita aos directores de departamento, mais experientes em funções directivas, embora não exclua uma consulta ao conselho científico.

3.3.3 Deve manter-se algum órgão de decisão colectiva? Quais?

Deve manter-se o conselho científico, mas com menos poderes na gestão das carreiras, em favor do conselho directivo que proponho a seguir. Deve também manter-se o conselho pedagógico, dotado de maior eficácia, como o órgão de participação dos estudantes.

O conselho directivo, não como órgão de gestão mas sim como órgão de aconselhamento do director e eventualmente com algum poder deliberativo em algumas matérias de fundo, devia ser constituído pelos directores de departamento, como responsáveis pelas estruturas que deviam ser centrais na concretização da política de qualidade das faculdades, com a importância que têm, por exemplo, os departamentos anglo-saxónicos e com a autoridade dos respectivos directores.

3.4. Intervenção dos corpos institucionais

3.4.1. Qual deve ser o peso relativo dos diferentes corpos (docentes, alunos e funcionários)?


Devem estar representados no senado, mas em número que não ultrapasse, quando muito, os 25%, no total de estudantes e funcionários. A nível das faculdades, os estudantes devem participar significativamente no conselho pedagógico. Estando representados no senado, não vejo razão para que os funcionários tenham representação nos órgãos das faculdades.

4. O ACESSO

4.1. Será de eliminar o numerus clausus na generalidade dos cursos, mantendo-se apenas em relação a determinadas áreas como Medicina, Medicina Dentária ou Arquitectura?


Sim. Cada vez há menos razão para os "numeri clausi", uma vez que a procura começa a ser inferior à oferta de vagas.

4.2. Como proteger as instituições do interior do país das consequências da medida anterior?

Promovendo de modo especial a qualidade das instituições interiores e criando incentivos à fixação dos estudantes (bolsas de mérito, facilidades de aquisição de material informático e bibliográfico, acção social, etc.). Mas não me parece um problema muito importante. As despesas de deslocação para o litoral são dissuasoras do abandono das instituições periféricas.

4.3. São adequados os actuais requisitos para o acesso ao ensino superior?

Embora seja um processo pesado (no Reino Unido demora todo o último ano do ensino secundário), julgo positiva e útil a introdução de um sistema de entrevistas. Mas isto significa que as instituições teriam que ter capacidade para escolher pelo menos parte dos seus alunos.

4.4. O acesso aos cursos tecnológicos curtos (nível 4) será a alternativa adequada para os alunos impossibilitados de concorrer directamente ao ensino superior?

À falta de melhor solução, mas os cursos curtos têm um objectivo próprio em relação ao mercado de trabalho, também com critérios de qualidade, ao seu nível, incompatíveis com serem apenas o depósito dos alunos menos qualificados.

4.5. Os cursos de carácter mais profissionalizante ministrados nas instituições de ensino superior devem assegurar igualmente a possibilidade de conceder esse nível 4?

Sim, mas com sólidos estudos sobre a natureza destes cursos, dos seus objectivos, da sua pedagogia própria e da sua ligação ao mercado de trabalho, matérias em que as instituições de ensino superior não têm experiência.

5. AUTONOMIA E REGULAÇÃO

5.1 O presente nível de autonomia científica é adequado?


Só teoricamente. Na prática, ele é limitado por as universidades praticamente não terem dotação para investigação incluída no seu orçamento de Estado e gerida autonomamente, segundo a politica científica institucional. O orçamento de investigação inclui principalmente o financiamento plurianual dos centros de investigação e, em maior volume, o financiamento de projectos específicos de investigação, quer seja o financiamento nacional pela Fundação para a Ciência e Tecnologia quer seja o financiamento comunitário europeu, sendo irrelevantes outras fontes de financiamento. Em ambos os casos, a universidade não tem hoje qualquer papel a desempenhar na definição de critérios ou na decisão concreta de aprovação ou rejeição de um tema ou trabalho de investigação.

Note-se que, em Portugal, o financiamento dos centros não ultrapassa os 2% do orçamento total das universidades, enquanto que no Reino Unido o financiamento de base da investigação, a cargo das agências financiadoras da universidade, representa cerca de 40% do financiamento total da universidade e os "overheads" de projectos chegam aos 45% das despesas de pessoal, enquanto que em Portugal têm o valor máximo de 20% do valor do projecto. E sem financiamento adequado não há autonomia.

5.2 O presente nível de autonomia pedagógica é adequado ?

É exagerado, no caso das universidades públicas, com capacidade excessiva de auto-regulação. Ver a resposta a 5.6.

5.3 O presente nível de autonomia administrativa é adequado?
5.4 O presente nível de autonomia financeira é adequado?


Respondendo em conjunto às duas perguntas anteriores, julgo que não. Para todos os efeitos, as instituições de ensino superior estão sujeitas à legislação geral da administração pública, no que toca, por exemplo, à gestão de pessoal e à gestão administrativa e financeira, mesmo que com algumas disposições ditas de flexibilização, mas não significativas. São quadros jurídicos rígidos, sem margem de manobra para a satisfação de requisitos institucionais específicos ou para facilitarem o enquadramento e estímulo de experiências inovadoras. Estão sujeitas a uma burocracia pesada, inadequada à complexidade e especificidade de funções da universidade.

Sendo organismos de grande complexidade, lidando com actividades com características funcionais e organizativas muito diferentes justifica-se uma configuração jurídica especial, com normas de administração muito flexíveis, sem sujeição às regras gerais e antiquadas da administração pública.

Procurando um compromisso hábil entre a natureza pública das universidades e a dinâmica da actividade privada, julgo que o estatuto administrativo das universidades e politécnicos devia ser próximo do das pessoas colectivas de utilidade púbica administrativa, caracterizando-se como: liberdade de gestão do património imobiliário; gestão administrativa e financeira segundo o direito privado e sem sujeição às regras da contabilidade pública, ao regime de realização de despesas públicas e ao regime oficial das empreitadas de obras públicas; contabilidade segundo o plano oficial de contas, com obrigatoriedade de contabilidade analítica; sujeição à tutela apenas para orientação geral, fiscalização (auditoria) e verificação de legalidade; prestação de contas à tutela e ao Tribunal de Contas; não sujeição a vistos prévios do Tribunal de Contas; possibilidade de contratação de pessoal segundo o regime geral de trabalho.

5.5. Que património deve ser afecto às instituições e com que regime jurídico? Foi satisfatória a aplicação do Decreto-Lei n.º 252/97, de 26 de Setembro, às universidades públicas? Deverá ser generalizado às outras instituições?

O património cujo uso detêm deve ser propriedade das instituições e gerido livremente. O decreto da flexibilização foi um avanço limitado, como se vê em comparação com a resposta anterior, mas mesmo assim era positivo que fosse alargado aos institutos politécnicos.

5.6. Que modelo e que formas de regulação adoptar para o futuro? Será possível utilizar apenas a capacidade de auto-regulação das instituições e a regulação pelo mercado?

Nenhuma das duas formas de regulação é aceitável. A auto-regulação já mostrou os seus resultados negativos na profusão de cursos redundantes e sem procura e a regulação pelo mercado, só admissível para o ensino privado, tem graves riscos de desvirtuamento das missões do ensino superior, sujeitando-as a interesses e pressões economicistas.

Defendo um sistema híbrido de regulação, com equilíbrio entre o papel do Estado e do mercado e baseado na acreditação, a facultar um mercado informado, e no financiamento. Em síntese, as instituições de ensino superior de todos os subsistemas deviam ser livres de criar cursos, sujeitando-se ao mercado, sem proteccionismos, nomeadamente no que se refere às instituições públicas em relação às privadas. O mercado devia ser informado e controlado, por via da acreditação dos novos cursos, num processo dependente da avaliação a priori, confirmada periodicamente por avaliação a posteriori, devendo a entidade responsável pela avaliação/acreditação ser independente do Governo. O Ministério teria a palavra final decisiva na regulação do sistema por financiar apenas, no âmbito de um sistema de contratação de serviço público, cursos aprovados pelo Ministério como de interesse público, de entre os cursos acreditados.

Este processo não prejudica a liberdade de mercado e de criação de cursos pelas instituições, desde que estas aceitem que os cursos não acreditados ou não inscritos nos contratos de financiamento têm que competir para propinas de valor real, nos termos das universidades privadas. Por outro lado, atribui ao Estado um papel importante, na fase afinal decisiva que é a do financiamento. O Governo, neste sistema de mercado controlado, actua como intermediário comprador em representação dos consumidores, escolhendo de entre a livre oferta das universidades o que é do interesse público. Seria também por esta via do financiamento que se resolveria o problema dos cursos sem procura, mas deixando às instituições a liberdade de os manter, desde que financiados por propinas.

5.7. Será que o CRUP, o CCISP e a APESP podem desempenhar o papel de organismos de regulação?

Os conselhos são principalmente órgãos de concertação de interesses e de neutralização de conflitos e competição, sem autoridade sobre as instituições representadas. Transferir a função de regulação das instituições para os seus conselhos representativos é certamente deixar tudo na mesma e manter a auto-regulação, com todos as suas consequências comprovadamente negativas.

5.8. Será de apostar num outro organismo? Organismo representativo de interesses estabelecidos (CRUP, CCISP, APESP,…) ou representativo, também, dos interesses da sociedade? Ou das ordens profissionais? Qual o grau de independência em relação ao governo?

O organismo de regulação, por via da acreditação, deve ser independente do governo, como vem a ser feito num número crescente de países europeus. Entre outras possibilidades, sugiro uma composição tripartida: representantes das instituições de ensino superior; representantes das associações profissionais e dos interesses autárquicos, económicos e sociais; e representantes do Estado, por exemplo metade nomeados pelo Governo e metade pela Assembleia da República (mas evitando-se a prática de outros casos em que o Estado designa sistematicamente universitários como seus representantes, o que duplica o peso da universidade). Creio ser uma composição ajustada à complexidade dos assuntos que o organismo tratará e que reflecte a necessária concertação entre as instituições de ensino superior e os seus parceiros sociais.

5.9. Não haverá o risco de criar um organismo que, a médio prazo, se possa revelar como extremamente conservador ou, pelo contrário, como um organismo com uma visão do imediato, do curto prazo e não com uma estratégia mais duradoira?

Julgo que é imprevisível, embora a composição mista que proponho tenha procurado ter em conta esses riscos.

6. AS FONTES DO FINANCIAMENTO

6.1. Deve aumentar a contribuição das famílias e dos alunos para os custos do ensino superior?


Como bem se sabe, esta é uma questão extremamente controversa. Os opositores às propinas defendem que o ensino superior é um bem público e que, como tal, deve ser fornecido gratuitamente. O aumento da qualificação geral do trabalho e do número de diplomados com grau superior é do interesse nacional, como factor de enriquecimento e de aumento de competitividade da economia, de construção de uma sociedade democrática inclusiva e de desenvolvimento da cultura nacional. Nesse sentido, não diferiria substancialmente dos outros níveis de ensino, de acesso universal e gratuito. Por outro lado, ao contrário do ensino geral e obrigatório, o ensino superior é um bem de mercado de interesse privado, embora com importantes externalidades. É assim, por exemplo, que o relatório Dearing, ao defender o aumento das propinas no Reino Unido, parte do princípio que os graduados da universidade são claramente os maiores beneficiários, com uma taxa de retorno de 11 a 14% sobre o seu investimento enquanto estudantes (taxas de emprego mais altas e salários mais elevados), enquanto que o retorno público se fica pelos 6%. Os defensores de propinas com valor significativo argumentam também que isso constitui um factor de competição das universidades e aumento de qualidade, procurando atrair os estudantes pagadores de propinas, e que aumenta a probabilidade de sucesso escolar.

O peso das propinas em Portugal é de cerca de um terço da norma europeia, com excepção da Alemanha e dos países escandinavos, ainda com ensino gratuito. Penso que é inevitável um aumento das propinas, mas elevá-las para o triplo seria incompatível com o nosso nível de vida e gerador de fortíssima contestação social. Será necessário discutir politicamente e negociar um aumento não exagerado para as famílias mas também não negligível em termos do financiamento das instituições.

6.2. Em caso afirmativo, deverão ser dadas contrapartidas em termos de bolsas de estudos ou de benefícios fiscais?

Sem dúvida. No entanto, se se presumir com alguma probabilidade que o aumento das propinas pode ser um descomprometimento do governo com o financiamento do ensino superior e tendo em conta o crescimento nominal zero dos orçamentos até 2006, pode-se duvidar da viabilidade financeira de um desenvolvimento significativo da política de apoios aos estudantes.

6.3. Devem substituir-se as bolsas por empréstimos ou devem coexistir as duas modalidades?

Devem coexistir. O sistema de empréstimos deve ser desenvolvido, como vantajoso financeiramente para o Estado, eficaz tecnicamente e socialmente justo. Mas, como se passa noutros países, uma proporção significativa dos alunos prefere pagar as propinas na totalidade, para não ficar onerado no futuro profissional. Isto dá a possibilidade ao governo de consignar esta receita à atribuição de bolsas para estudantes mais carenciados, em complemento do sistema de empréstimos.

6.4. Os empréstimos devem ser pagos com um adicional no IRS ou nas prestações para a Segurança Social?

Depende de se saber qual a modalidade que melhor impede a fuga ao reembolso do empréstimo e que mais eficazmente contabiliza esses reembolsos e os transfere para o ministério.

7. A DISTRIBUIÇÃO DO FINANCIAMENTO

7.1. Deve fazer-se a distribuição do financiamento pelas instituições com base numa fórmula de financiamento?


Pode haver um modelo misto, com um financiamento base, mínimo, calculado por fórmula, e um financiamento complementar contratualizado. O financiamento apenas pela actual fórmula é do agrado das instituições, evitando conflitos e pressões politicas, mas é nivelador, não premeia a qualidade e não é um factor de competitividade. A contratualização, complementando o financiamento pela fórmula, permite atenuar estes aspectos negativos.

7.2. Em caso afirmativo, o financiamento deve ser feito por funções? Que parâmetros devem ser incluídos na fórmula? Deve premiar-se o nível de desempenho? Deve ligar-se o financiamento aos resultados da avaliação da qualidade? Deve premiar-se a boa gestão, mesmo que expressa na constituição de saldos? Deve premiar-se a geração de financiamentos alternativos, por exemplo em termos de ‘matching funds’?

A fórmula deve deixar de ser calculada por "inputs" (número de estudantes) e passar a ser por "outputs" (número de diplomados, número de créditos obtidos, taxa de aproveitamento, etc.). Teoricamente, mas difícil de concretizar nas nossas condições de informação deficiente, devia também considerar os "outcomes" em termos de empregabilidade, como já se está a estudar em alguns países. Concordo também com a inclusão na fórmula de todos os outros parâmetros referidos na pergunta, mas não vejo que seja fácil objectivá-los numa fórmula. Por isso, como se vê na resposta seguinte, transfiro alguns para a contratualização..

7.3. Deve contratualizar-se o financiamento? Ou devem usar-se os contratos para definir o desenvolvimento a prazo das instituições e os respectivos investimentos, calculando, depois, o financiamento corrente por uma fórmula, ano a ano, em função da evolução quantitativa (e qualitativa?) da instituição?

Como respondido atrás, julgo que a contratualização deve ser feita a uma escala de curto prazo, complementando a fórmula, e também a mais longo prazo, em relação aos planos de desenvolvimento. Concordo com a hipótese posta na pergunta, mas não limitando aos investimentos. Julgo que a contratualização, principalmente a curto prazo com efeitos de complementaridade do financiamento por fórmula, deve basear-se na proposta da instituição quanto à sua "produção", novas experiências pedagógicas e cumprimento de indicadores de produtividade.

8. A INVESTIGAÇÃO

8.1 Qual a ligação desejável entre as instituições de ensino superior e investigação científica?


Distingo, quanto às instituições de investigação, as verdadeiras instituições (os laboratórios do Estado e outras) e os centros das universidades financiados pela FCT, que são quase instituições autónomas.

No primeiro caso, a colaboração, projectos conjuntos, optimização e economia da utilização de equipamentos pesados, permuta de pessoal, são formas de colaboração a desenvolver, entre muitas outras.

O segundo caso é muito mais complicado. Os centros foram criados desestruturando as faculdades, respondem muito tenuamente perante os órgãos das faculdades, criam mandarinatos e conflitos, permitem a exclusão científica de alguns docentes. Em toda a parte, o ensino e a investigação estão intimamente articulados, em regra ao nível do departamento, sob a mesma direcção integradora. O planeamento e organização das duas actividades, a adstrição de pessoal e recursos, a formação pós-graduada, são vistos integradamente. Entre nós, os departamentos tratam praticamente só de ensino, ficando a investigação isolada nos centros.

Defendo, segundo a norma internacional, a extinção dos centros e a organização do ensino e da investigação em departamentos em novos moldes (com uma direcção de prestígio e com autoridade), a que seriam atribuídas as verbas de funcionamento de base (plurianual) dos actuais centros.

8.2 De que modo pode incentivar-se a colaboração entre entidades públicas, privadas e cooperativas no sentido de fomentar o desenvolvimento da ciência, da tecnologia e da cultura, tendo particularmente em vista os interesses da comunidade?

Apesar de algumas experiências bem sucedidas de algumas universidades e do trabalho da Agência para a Inovação, sou relativamente descrente acerca do reforço, a curto prazo, da colaboração entre as instituições de ensino superior e as empresas. Em muitos casos, essas relações ficam-se por um nível baixo, também de rendimento, como actividades de pouco valor acrescentado, tais como consultoria, análise de qualidade, endogenização e aperfeiçoamento de métodos e outras.

Sobre a relação entre a universidade e as empresas, a ideia feita - e realista - é a de que as empresas não se interessam pela inovação e não têm uma estratégia de longo prazo, que há falta de empresários com cultura de inovação, com capacidade de provocar e aproveitar a investigação e com o gosto do investimento de capital de risco. As empresas têm défices de capacidade de pedido, quantas vezes até incapacidade de organizar um caderno de encargos e carecem de empresários esclarecidos e empreendedores, com um mínimo de formação científica que lhes permita compreender razoavelmente o discurso científico dos universitários. Inversamente, as empresas queixam-se de que os universitários são teóricos desligados das realidades e do mercado e desinteressados da vida económica. Os universitários têm falta de espírito de marketing, de compreensão das situações reais e de linguagem própria para tratar com as empresas. Estas percepções dificultam o diálogo e a criação de um clima de confiança mútua, mas correspondem à realidade.

É difícil haver relações de investigação entre a universidade e as empresas se estas não tiverem a sua própria investigação, que fica complementada pela investigação encomendada à universidade. Por isto, é inegável que se deve fazer um esforço de desenvolvimento científico do sistema empresarial existente mas o futuro desse desenvolvimento passa prioritariamente pela criação ou instalação em Portugal de novas empresas, com nova mentalidade, em particular em áreas modernas e dinâmicas das tecnologias. Enquanto não se criarem as condições favoráveis à criação endógena de novas empresas inovadoras, um sector industrial tecnologicamente avançado e com prática da investigação vai depender muito da instalação de empresas com origem estrangeira, como aconteceu no "milagre" irlandês. Tudo isto é, naturalmente, a uma escala de tempo relativamente longa.

Entretanto, algumas soluções parcelares: criação de empresas de interface, constituição de sociedades de capital de risco das universidades com empresas financeiras, parques de ciência e empresas junto aos campus, incubadoras de empresas, nomeadamente de empresas constituídas pelos professores e estudantes, centros de transferência de tecnologia, facilidades para congressos e reuniões empresariais, maior agressividade das universidades na consultoria, colocação de estudantes nas empresas, para estágios, nomeadamente nas férias de verão, maior recurso à colaboração docente de profissionais de alta competência das empresas, treino dos estudantes nos valores e atitudes do empreendedorismo, etc.

8.3 Que medidas devem ser tomadas para incentivar o ensino pós-graduado de qualidade?

Entre outras: requisitos mínimos de senioridade para leccionação e orientação a nível da pós-graduação, tutores durante a parte escolar dos mestrados, aumento do número de bolsas, perspectivas de emprego.

8.4 Que medidas devem ser tomadas para incentivar o estabelecimento de parcerias interinstitucionais?

Desconfio da eficácia das medidas de cima para baixo para promover a colaboração. Ela aparece naturalmente quando as pessoas vêem vantagens nessa colaboração. É necessário é que depois ela não seja dificultada financeira ou burocraticamente.

Devem poder ser contratados pela duração do projecto, como aliás já é possibilitado pelo decreto 252/99. Devem também poder receber um suplemento de salário por colaboração docente e acompanhamento de estagiários, com limites horários que não prejudiquem a actividade de investigação.

8.5 Que contrapartidas devem ser asseguradas pelo Estado em relação a projectos de investigação financiados pela comunidade?

Uma politica significativa de incentivos, tais como benefícios fiscais, créditos bonificados, comparticipação na aquisição de infraestruturas e comparticipação nos salários de pessoal contratado para esses projectos.

8.6 Que estratégia deve ser formulada pelo Estado para incrementar a participação de instituições nacionais no novo programa quadro de investigação da comunidade?

Boa informação sobre as possibilidades de financiamento, "lobbying" e "matching funds", entre outras medidas.

9. AVALIAÇÃO E ACREDITAÇÃO

9.1. Quais as propostas para aumentar a transparência e a legibilidade do sistema de avaliação?


O nosso sistema de avaliação não se afasta significativamente da prática geral europeia. Mas, tal como em outros países, há aspectos a melhorar: influência no financiamento e nas oportunidades de promoção do pessoal docente e investigador; muito maior publicidade dos relatórios de avaliação; tradução em classificações; maior participação de peritos estrangeiros; introdução da avaliação institucional; introdução de mecanismos de "follow-up".

9.2. Qual deve ser o conceito de pós-graduação?

Deve limitar-se oficialmente à formação conducente aos graus de mestrado e de doutor. Os restantes cursos hoje também ditos de pós-graduação, extremamente díspares na sua duração, exigência e qualidade devem continuar, mas cabendo exclusivamente ao mercado de trabalho avaliar o seu interesse.

9.3. Deverá ser criado um mecanismo de avaliação para os mestrados?

Sim.

9.4. Deverá ser criado um mecanismo de avaliação para os doutoramentos?

Sim, valorizando os programas de doutoramento com uma parte inicial de ensino formal.


NOTA FINAL
: Acho criticável que este inquérito, que cobre com grande acuidade o vasto campo de questões centrais da politica do ensino superior, a nível legislativo, não inclua o Estatuto da carreira docente. Deduzo que se vai manter a ideia de que é matéria de negociação exclusiva entre o Ministério e os sindicatos. Mas um estatuto de carreira e a sua gestão têm implicações institucionais muito importantes, que deviam ser discutidas também pelas instituições e pelos demais interessados.

17.1.2003