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João Vasconcelos Costa
Espaço de conversa de um epicurista ou, pretensiosamente, a sabedoria (?) de/dos 60s. Açoriano, muitos anos investigador científico, depois professor universitário, passando por diretor de uma instituição de investigação e ensino, tudo isto com algum trabalho feito de estudo da educação superior. Hoje, novamente com responsabilidades de direção universitária. Albergando aqui a perplexidade angustiada da falta de perspetivas de concretização de ideais nunca realizados. Também, mais prosaicamente, o gosto de bem comer. E peripatético, que isto de ficar sentado é coisa de velhos.
 

A REGULAÇÃO DA OFERTA DE CURSOS - O PAPEL DO ESTADO E DO MERCADO

João Vasconcelos Costa

Até à vaga das autonomias universitárias na Europa, o sistema universitário, a configuração institucional e a oferta de cursos eram estritamente determinados pelo Estado. A autonomia, em grau diferente de país para país e também conforme as matérias, transferiu para as universidades essa função de regulação. No caso português, e no que se refere às universidades públicas, a diversidade institucional, isto é, a criação de universidades e das suas unidades orgânicas (faculdades, escolas ou departamentos), é regulada pelo Ministério, embora sob proposta das universidades, mas já a diversidade programática, isto é, o conjunto dos cursos oferecidos é deixada à auto-regulação pelas universidades, que são livres de criar novas licenciaturas, mestrados e áreas de doutoramento. O Estado regula rigidamente e com grande uniformidade alguns aspectos da vida universitária, como o acesso, o sistema de graus e a carreira docente, mas deixa inteiramente às universidades a liberdade programática.

Esta situação tende a ser geralmente reconhecida como inadequada. O catálogo de cursos é vastíssimo e redundante, em grande número de casos assente numa grande especialização. Descontados os casos de isto ter por base jogos de influências e interesses pessoais ou de grupo, a principal razão está em que os principais factores de criação de cursos serem de natureza fundamentalmente científica, sem considerações de ordem social, nomeadamente a empregabilidade. A crescente especialização científica gera formações e qualificações estreitas e novas nos docentes/investigadores, que se sentem tentados a transplantá-las para o campo do ensino, o que é correcto e positivo a nível de doutoramento e até certo ponto do mestrado, mas não da licenciatura, que deve corresponder a uma formação genérica, cientificamente consolidada e conferindo aptidões de banda larga.

Muitos cursos de banda estreita são irrelevantes socialmente, ficam com um número de alunos abaixo do numerus clausus, muitas vezes com qualificações muito baixas, quando não ficam mesmo desertos. Em muitos outros casos, são cursos desajustados das necessidades do mercado de trabalho, lançando jovens para o desemprego. No entanto, mesmo que sujeitos a avaliação negativa, contam da mesma forma como os melhores e mais relevantes para o financiamento em bloco das universidades, pelo método da fórmula. Numa época de dificuldades de financiamento, que tende a perdurar e mesmo a agravar-se, é uma situação insustentável.

Por estas razões, a lei da organização e ordenamento do ensino superior (Lei 26/2000) prevê um recuo na autonomia universitária e na auto-regulação pelas universidades, atribuindo ao Ministério uma função reguladora da criação de cursos. Não é uma solução com que concorde, como discutido adiante, embora também defenda limites à auto-regulação, mas em outros termos. Os riscos da regulação estatal estavam bem à vista no projecto de lei de regulação da criação de cursos, que mereceu críticas generalizadas como uniformizador e burocratizante e que parece não vir a ser mantido pelo actual Ministério.

Antes de se discutirem os mecanismos de regulação, é necessário ter em conta quais são os seus objectivos e quais os seus critérios e determinantes. O primeiro objectivo deve ser indubitavelmente o da garantia da qualidade, que é condição de competitividade das universidades face a novas missões e desafios e num mundo do ensino superior como tudo cada vez mais globalizado e com novas pressões colocadas pela educação transnacional. A garantia da qualidade é também um factor de defesa dos consumidores, sejam eles os estudantes sejam os empregadores e, indirectamente, toda a sociedade. Qualidade, nas suas vertentes de garantia, avaliação e gestão, é hoje uma palavra chave de todo o movimento de reforma universitária que passa pelo mundo, com realce para a Europa pós-Bolonha.

O segundo objectivo é o da relevância, também essencial do ponto de vista da defesa do consumidor. A relevância para o mercado de trabalho e para as necessidades sociais é um dos objectivos centrais da Declaração de Bolonha, que hoje pauta o debate sobre a universidade europeia, para já não falar no caso americano, em que as regras do mercado dominam a oferta educativa e nenhum curso vinga se não tiver "outcomes" significativos para esse mercado. Cursos que lançam no desemprego, que não correspondem ás necessidades sociais e económicas, são exemplos de perversão da autonomia e de falta de sentido de responsabilidade social e até de competência política e técnica que lhe têm que estar associadas, sob pena de a autonomia negar o seu valor indiscutível e se converter apenas no seu lado negativo de expressão do corporativismo.

Finalmente, a regulação da oferta de cursos e, como dito, a garantia da sua qualidade e relevância social são condições de combate ao desperdício e de economia de recursos, num sistema em que a universidade é livre de criar os cursos mas com isto o Estado fica obrigado a financiá-los. Não há situação equivalente na administração pública e na lógica de funcionamento do Estado e, afinal, do uso das contribuições dos cidadãos. É também uma situação insustentável quando as dificuldades de financiamento das universidades se colocam já com tanta agudeza e tendem a agravar-se.

Tudo isto pode levar a pensar numa regulação tendencialmente negativa, com restrição da diversidade, mesmo quando ela parece ser redundante. Este seria um risco grave. A diversidade é um elemento enriquecedor de qualquer sistema organizacional e é particularmente importante no caso do ensino superior, face à grande complexidade dos desafios que se lhe colocam e à multiplicidade de solicitações que lhe são postas, a começar pela heterogeneidade crescente da população que a procura. A diversidade aumenta o leque de escolhas dos estudantes, adapta o ensino à variedade de motivações e capacidades individuais dos alunos, ajusta-se à evolução rápida das exigências do mercado do trabalho, cria condições para experiências inovadoras e estimula a procura de padrões de excelência próprios de cada universidade. E pode fazê-lo de forma económica, com base em instituições de elite ou experiências que gerem emulação, com muito menores custos e riscos do que com intervenções sistémicas.

Não há duas situações iguais nas universidades. Variam na composição do seu corpo docente, variam na sua cultura institucional histórica, variam na sua vocação, mais nacional ou mais regional, variam conforme o peso relativo dos interesses mais académicos e científicos ou da vocação mais tecnológica e imediatamente profissionalizante. A autonomia, permitindo às universidades organizarem-se da melhor forma para corresponderem a esses diferentes condicionalismos, é a forma de respeitar essa diversidade e a regulação não deve restringi-la.

Anote-se, todavia, que a diversidade, de que hoje se fala muito, é um conceito com alguma ambiguidade. Pode-se pensar em diversidade institucional, como a que temos com os nossos subsistemas, universitário e politécnico. É importante, mas não basta e até pode ter efeitos contraproducentes se os subsistemas se encerrarem em compartimentos estanques. É o que se passa entre nós depois da Lei 26/2000, que impede a situação anterior, embora não vulgar, de existência de escolas politécnicas nas universidades (e porque não o inverso?). É uma disposição legal que vem consagrar a tendência perigosa para se considerar os dois subsistemas como níveis diferentes de qualidade e valor social, quando afinal apenas devem diferir na sua missão e nos objectivos e tipo de ensino, mas com igual dignidade.

Neste sentido, a nossa diversidade em dois subsistemas acaba por não ser muito mais benéfica do que a de alguns sistemas unitários, como os da Áustria, Espanha e Itália, em que as universidades são muito diversificadas, incluindo faculdades tradicionais e escolas técnicas e politécnicas. Também algumas universidades alemãs integram escolas politécnicas (Universitäten-Gesamthochschulen), a par do ensino politécnico institucionalizado nas sua escolas próprias (Fachhochschulen). Foi também o caso do Reino Unido e da Austrália, que transformaram os institutos politécnicos em universidades, mas de tipo diferente das universidades tradicionais, com vistas ao enriquecimento da diversidade do sistema universitário, embora com o risco de mimetismo (o chamado "academic drift" do antigo politécnico) e com resultados pelo menos duvidosos.

Pode-se também falar de diversidade - e creio que é o mais importante - em relação em experiências de qualidade e inovadoras, em conquista de novos nichos de mercado, em aspectos diferenciados de políticas de qualidade, em diversidade na oferta de tipos diferentes de perfil de formação (o que não quer dizer mais cursos, mas sim diferentes), de ligações sociais, em configurações institucionais. Neste sentido, apesar de consagrado o termo diversidade, preferia, como biólogo, usar o de diferenciação.

Mas talvez mais frequentemente, fala-se em diversidade em termos de ofertas educativas, em multiplicidade de cursos. Neste caso, o conceito até pode ser perverso, como vimos, porque, neste sentido, a nossa diversidade é claramente excessiva. Mas a redundância nem sempre é negativa. Critica-se com razão o elevado número de cursos em determinadas áreas ou saídas profissionais, mas esquece-se que a repetição pode não ser uma repetição de iguais. Há nichos especiais de procura, correspondentes a especificações qualitativas particulares. E pode haver a vantagem de criação de experiências de alta qualidade que introduzam factores de emulação e de estímulo à qualidade geral, quando não, para se ir mais longe, de condenação de experiências estabelecidas de má qualidade que de outra forma não emergiriam tão facilmente face à opinião pública.

Com estes objectivos e critérios, que mecanismos de regulação se podem considerar? Os dois mecanismos extremos são o do mercado, de que é protótipo o sistema americano (embora condicionado, como veremos) e o da regulação estatal, que, em diferentes graus, ainda é corrente na Europa. Entre eles, há formas intermédias ou híbridas de regulação que têm vindo a ganhar peso e que defendo, como se verá, entre as quais o do mercado informado e influenciado pela acreditação e condicionado pelo financiamento.

O nosso mecanismo de auto-regulação pelas universidades, com total liberdade de determinação das ofertas educativas, é que é praticamente único. Em teoria, aproxima-se do mecanismo do mercado, porque não há limitações à oferta de cursos. Devia ser, portanto, ao mercado que as universidades deviam atender ao definirem o seu catálogo de ofertas educativas. Mas sabemos que não o fazem e que não têm mecanismos nem hábitos de avaliarem do ponto de vista do mercado a criação de cursos. Por outro lado, nem precisam disto, porque a venda dos produtos está assegurada, uma vez que todos os cursos são financiados pelo Estado. A inexorável regra do mercado que é a extinção dos produtos ou serviços não competitivos não funciona no nosso sistema, porque o financiamento assegurado e o conservadorismo universitário perpetuam experiências irrelevantes do ponto de vista social e económico do mercado. Extinguir um curso seria, tanto quanto sei, coisa inédita.

O mercado de ofertas educativas pelas universidades públicas é um mercado não regulado pelo Estado (que só intervém noutros aspectos, como a criação de estabelecimentos ou o acesso, mas não na criação de cursos) mas é um mercado viciado: não há competição para o financiamento, que está garantido para todos os cursos, tem limitações postas pelo sistema de acesso e é um mercado protegido face às universidades privadas, cujos cursos estão sujeitos à aprovação pelo Governo. Além disto, é um mercado com enorme assimetria de informação (veja-se o Nobel deste ano!). Os candidatos a alunos não conhecem os resultados das avaliações, não há "rankings" das universidades e dos cursos e nem sequer há uma opinião consagrada em relação a universidades de elite. Qualquer americano sabe o que significa Harvard, Yale, Stanford e outras, qualquer britânico conhece a diferença entre Cambridge e uma das novas universidades ex-politécnicos. Isto não acontece em Portugal. Por outro lado, joga imenso entre nós a proximidade geográfica, dado o custo de deslocação e instalação para fora do local de residência.

É por tudo isto que o caso português não pode ser utilizado em rigor para se argumentar contra o modelo de regulação pelo mercado. Para isso, há que utilizar os prós e contras de modelos típicos, como o americano, não o de uma situação aberrante como a portuguesa.

Veja-se, por exemplo, a situação das universidades privadas portuguesas, ao contrário das americanas. Neste mercado viciado, as universidades privadas ficam com um espaço residual e não actuam como verdadeiros agentes do mercado. Na época de Roberto Carneiro, mitificou-se o papel da iniciativa privada. Dizia-se que a educação livre, eufemismo para ensino privado, criaria um sistema mais diversificado, favoreceria uma maior distribuição geográfica e adequaria melhor o ensino e a investigação às necessidades regionais e sectoriais (A. Sousa Franco, citado por A. Amaral e cols. em "Diversificação e diversidade dos sistemas de ensino superior - o caso português", CNE, 2001). Como se sabe, nada disto aconteceu. As universidades privadas oferecem principalmente cursos de baixo investimento e concentram-se principalmente na faixa litoral, com destaque para os distritos de Lisboa e Porto (30,8% das vagas, contra 17% no ensino público). A investigação científica nas universidades privadas é praticamente inexistente. O melhor exemplo desta falta de adequação ao mercado é o de medicina, notoriamente o caso em que a procura mais ultrapassa a oferta e em que, no entanto, não há investimento das universidades privadas.

A regulação pelo mercado, se considerada em absoluto, é um mito, assente na prática americana e defendido pela vaga de neoliberalismo que atravessou o mundo no fim dos anos oitenta. De facto, mesmo nos Estados Unidos, o mercado funciona, no caso do ensino superior com algumas limitações e principalmente nas universidades estaduais, cujo financiamento está a ser crescentemente regulado pelos governos estaduais, com base em indicadores de produtividade. Também na Europa, em que, geralmente, as propinas são de baixo valor e as universidades são fundamentalmente financiadas pelo Estado, este factor decisivo limita fortemente a regulação absoluta pelo mercado.

O mercado da educação, mesmo nos Estados Unidos, não é um mercado típico, como a da maioria dos bens e serviços. Em primeiro lugar, desvia-se das regras gerais por se tratar de bens posicionais, como bem discutido por A. Amaral e cols. (estudo citado). A educação superior é um bem que se traduz em posição social e cuja aquisição, por seu lado, também depende em parte dessa posição. Confere melhor capacidade de obtenção de bons empregos, com melhores remunerações e prestígio social. Nestas condições, o binómio preço-qualidade, essencial no mercado, está distorcido, porque o consumidor dá mais valor ao factor prestígio ou qualidade do que ao factor preço. Assim, as instituições de elite ocupam um lugar privilegiado no mercado, que fica pouco contestável pelas instituições de médio ou menor prestígio (o que não se verifica em Portugal, onde não há uma verdadeira distinção de universidades de elite). A tendência é para uma estratificação vincada entre universidades de elite e as restantes, entre universidades de ciência e as de ensino, em que as menos bem colocadas tendem a actuar por mimetismo, com custos para a diversificação e diferenciação.

Anote-se que esta característica de bem posicional também tem efeitos em Portugal, contribuindo para a viciação de um sistema de mercado que, em teoria, seria o da auto-regulação das universidades. É que o valor posicional se localiza mais no grau académico, em abstracto, do que numa licenciatura específica (com algumas nuances, como medicina). Neste sentido, face ao desajustamento entre as vagas oferecidas e as vocações e desejos dos candidatos, estes acabam por ir frequentar cursos que não escolheriam num verdadeiro mercado de ofertas educativas. Novamente, à custa dos compradores desviados dos seus verdadeiros interesses, as ofertas educativas de menor qualidade e relevância ficam protegidas dos efeitos do mercado.

Outra limitação ao papel regulador do mercado apontada por Amaral e cols. no referido estudo é a que deriva da teoria do campo organizacional, em que há tendência para adaptação mútua com adopção de soluções semelhantes que diminuem a diversidade e atenuam a concorrência. São os centros comerciais que se assemelham por toda a parte ou as companhias de aviação em que qualquer inovação no serviço a bordo é logo copiada pelas restantes. Esta situação seria agravada em condições de escassez de recursos. Não partilho totalmente este argumento. A prática mostra que, mesmo nestas circunstâncias, o mercado funciona eficazmente, por variadas razões: "marketing", economias de escala, optimização dos recursos materiais e sobretudo humanos, aproveitamento de nichos, factores psicológicos e de identificação (como as companhias aéreas de bandeira), prestígio social, afinal tudo factores que muito têm a ver com as universidades e com a sua competitividade.

A tendência para regulação pelo mercado vai ser reforçada pela pressão que os países com fornecedores poderosos de educação transnacional vão exercer no quadro do GATS ("General agreement on trades in services"). Este acordo, no âmbito da Organização Mundial do Comércio (WTO), começou a ser construído no "Uruguai round", em 1994 e tem-se desenvolvido em novos processos de aprofundamento, nomeadamente nas negociações GATS 2000, a serem concluídas até ao fim de 2002. O GATS abre todos os serviços, incluindo a educação, à competição estrangeira e garante aos fornecedores de educação transnacional o direito de operarem no país e até de receberem financiamento público. Há fortes pressões dos Estados Unidos e da União Europeia para restringir esta margem de liberdade dos estados e para reforçar e alargar o âmbito dos serviços sujeitos ao GATS, nomeadamente o ensino superior. Os Estados Unidos fizeram uma proposta formal de inclusão do ensino superior nas negociações, em 2000, o que corresponde aos interesses de um país em que as exportações neste domínio ultrapassam os 8,5 biliões de dólares.

É certo que cada país tem o direito de estabelecer a sua própria lista de serviços que inclui nas disposições do GATS. Também é verdade que os serviços públicos estão isentos das regras do GATS, mas eles são definidos como serviços não lucrativos nem em competição com outros fornecedores. Isto afasta o ensino superior, geralmente a cargo tanto de instituições públicas como privadas.

Teoricamente, mesmo nos serviços abertos à concorrência internacional, cada estado mantém o direito à sua regulação. Mas a formulação desta disposição pode dar lugar a interpretações muito restritivas, porque estabelece que a regulação só pode abranger "medidas relacionadas com requisitos de qualificação, padrões técnicos e requisitos de licenciamento que não constituam barreiras desnecessárias ao mercado". Como se vai definir "desnecessárias"? Isto vai abrir certamente muitos contenciosos (o chamado processo de "dispute settlement"), resolvidos não por tribunais nacionais nem internacionais mas por comissões burocráticas de técnicos da WTO.

A questão do GATS no que respeita ao ensino superior está em aberto e há muito pouco conhecimento público do estado das negociações. Aliás, todo o GATS é contestado, como se viu pelo falhanço da conferência de Seattle, em 1999, em grande parte por pressão da opinião pública. No que se refere à educação, foi emitida muito recentemente (28.9.2001) uma declaração conjunta da Associação das Universidades e Colégios do Canadá, do Conselho Americano da Educação, da Associação Europeia das Universidades e do Conselho para a Acreditação do Ensino Superior em que, apesar de se defender a internacionalização por meio de melhoria da comunicação, troca de informações e acordos internacionais sobre programas, graus e práticas de avaliação, se pede aos respectivos estados que não assumam compromissos sobre o ensino superior no contexto do GATS.

Visto o papel do mercado como regulador da diversidade programática no ensino superior (limitando-nos a esta, porque seria longo falar da regulação dos outros tipos de diversidade), vejamos o outro extremo, o da regulação pelo Estado. Continua a ser, directa ou indirectamente, em maior ou menor hibridismo com o mercado, o sistema dominante na Europa. E não pode deixar de ser, quando o peso determinante do financiamento na Europa ainda continua a caber ao Estado. Um verdadeiro mercado de ensino superior, como nos Estados Unidos, é inseparável de um sistema de financiamento também dependente do mercado, isto é, o financiamento pelas propinas.

Importa distinguir regulação pelo Estado de aprovação pelo Governo da criação de cursos, que é apenas uma das suas modalidades. Em alguns países, o papel do Estado é entregue a agências ou órgãos com maior ou menor dependência do Ministério. Estes organismos tendem a associar a representação da sociedade civil, num crescente reconhecimento do papel dos parceiros sociais ("stakeholders") da universidade. É o que se passa, por exemplo, na Suécia, na Finlândia, nos países de leste, no Reino Unido (embora, neste caso, de forma mitigada, apenas por meio da avaliação, mas que tem um peso decisivo). Está em preparação também na Alemanha e Holanda e está previsto no novo projecto de lei orgânica das universidades na Espanha. Em alguns destes países, nomeadamente nas novas experiências, a acreditação vale como aprovação e reconhecimento nacional da criação de um curso, sem necessidade de aprovação ministerial.

O Estado é o garante da equidade, da solidariedade social e da boa utilização dos recursos públicos. O mercado é de bens e serviços com benefícios privados individuais ou corporativos, mas não lida bem com benefícios sociais. Pode, assim, parecer um truismo defender o papel regulador do Estado. Mas também se deve ter em conta que, muito mais do que a influência do Estado ou as suas orientações políticas, a universidade sofre na prática influências mais determinantes da pressão social, do mercado de trabalho, das ideias dominantes na sociedade empresarial. No início da era do controlo estatal, nas reformas humboldtiana e napoleónica, a universidade produzia essencialmente, além dos profissionais liberais, os quadros da administração pública. Hoje é o sector privado que emprega a maioria dos formados pela universidade, é ele que lidera a força por detrás da evolução do sistema universitário. Neste jogo complexo de influências sociais, em que a própria universidade, como corpo social muito influente, é também um agente importante, o papel do Estado, como regulador da universidade e garante dos seus objectivos sociais, não deve ser visto de forma rígida, não se deve comportar, como agora, como o financiador que por isto é dono.

As universidades estão sujeitas a duas grandes pressões. Por um lado, a sociedade e as empresas colocam-lhe desafios e fazem-lhe cada vez mais solicitações, num quadro que ultrapassa a sua actividade tradicional ou que as questiona em novos termos. Com isto, converge uma opinião pública mais exigente, que quer saber da relevância social da universidade. Por este lado, a universidade é impulsionada no sentido da expansão e do desenvolvimento. Por outro lado, há as pressões políticas para economias e reduções orçamentais, para limitação do crescimento do funcionalismo. Este é o lado que trava aquela atitude expansionista. Neste jogo de tensões, seria negativo que se desse a um dos “contendores”, o Estado, poderes de controlo estreito da situação, inevitavelmente resultando na distorção de uma tensão que é dinâmica e que é um desafio para a universidade. Os próprios governos também não são lineares em relação à universidade, o que lhes pode retirar clareza de opção política, porque também estão sujeitos a pressões contraditórias. Por exemplo, a referida pressão economicista para a constrição financeira das universidades, no quadro da redução das despesas públicas, está em contradição com a pressão política sobre os governos no sentido do aumento do acesso à universidade pelos jovens e do combate à exclusão social.

A regulação pelo Estado pode ser exercida de duas formas: ou como regulação normativa, por leis e decisões administrativas, ou por incentivos, como subsídios à qualidade, contratos programa e de desenvolvimento, estímulo à inovação, etc. Toda a nossa prática mostra que a primeira forma é claramente dominante, principalmente quando a regulação depende directamente da administração. O risco de burocratização e uniformização é bem conhecido e demonstrado por muitos exemplos. Mesmo no caso do ensino superior, tudo aquilo que o Governo reservou para si tem sido objecto de leis gerais, uniformizadoras e lesivas da competição das universidades para a inovação e a qualidade. Além disto, a regulação exige capacidades de informação sistemática, relações com os parceiros sociais e capacidade de planeamento que a administração certamente não tem.

Como escrevem os autores citados, "o Estado tem um papel regulador imprescindível na diversificação dos sistemas de ensino, desde que não caia no pecado da regulamentação excessiva". Penso que, na prática e na nossa tradição administrativa, as duas frases são contraditórias, porque o pecado me parece inexorável. A Lei 26/2000 passou para a competência do Governo a aprovação de novos cursos, prevendo, no entanto, algum papel para uma entidade independente, embora a título meramente consultivo. Mas já o projecto de decreto regulamentador posto à discussão era um eloquente exemplo dos riscos de burocratismo e uniformidade para que tenho vindo a alertar.

Atribuir ao Governo, directamente e em exclusivo, o papel de regulador é também colocar o sistema na dependência de todas as pressões eleitorais que se exercem sobre o Governo, de natureza regional ou local, corporativa ou económica. É também colocar em jogo logo à partida os factores financeiros e orçamentais, que obviamente são determinantes mas que, como defenderei adiante, só devem jogar na fase final decisória do processo de regulação, uma vez definido o quadro político, de qualidade e de relevância social do processo de aprovação de cursos.

Entendo, em consequência, que a regulação pelo Estado deve ser largamente delegada em entidades de concertação social (Estado, institutições de ensino superior e parceiros sociais), independentes do Governo (mas também não dominadas pelas universiades, sob risco de manutenção da auto-regulação, agora de forma indirecta), reservando-se o Governo um papel reduzido de supervisão e de controlo do sistema por via do financiamento.

Pesado tudo isto, a minha opinião pessoal, salvo melhor entendimento, é de que o nosso sistema de regulação devia ser um sistema híbrido, conjugando um mercado informado e controlado com uma função reguladora do Estado exercida através de uma entidade independente de concertação social. Em resumo:

  • As instituições de ensino superior deviam ser livres de criar cursos, sujeitando-se ao mercado, sem proteccionismos, nomeadamente no que se refere às universidades públicas em relação às privadas reconhecidas como entidades idóneas;
  • O mercado devia ser informado e controlado, por via da acreditação dos novos cursos, num processo dependente da avaliação a priori, confirmada periodicamente por avaliação a posteriori;
  • A entidade responsável pela avaliação/acreditação devia ser independente do Governo;
  • O Governo teria a palavra final decisiva na regulação do sistema por financiar apenas, no âmbito de um sistema de contratação de serviço público, cursos aprovados pelo Governo como de interesse público, de entre os cursos acreditados;
  • Competiria também à entidade acreditadora, para além da declaração de qualidade, recomendar ao Governo a utilidade pública dos cursos.

Este processo não prejudica a liberdade de mercado e de criação de cursos pelas universidades, desde que estas aceitem que os cursos não acreditados e não inscritos nos contratos de financiamento têm que competir para propinas de valor real, nos termos das universidades privadas. Por outro lado, atribui ao Estado um papel importante, na fase afinal decisiva que é a do financiamento. O Governo, neste sistema de mercado controlado, actua como intermediário comprador em representação dos consumidores, escolhendo de entre a livre oferta das universidades o que é do interesse público. Não é um modelo sem precedentes. Na França, onde o financiamento é contratado, só são considerados para esse efeito os chamados "graus nacionais", os que, de entre todos os "graus de universidade", passam pelo processo de acreditação designado como "habilitation".

Vê-se que, neste modelo, atribuo um papel central à acreditação, que, nos termos da ex-CRE, pode ser definida como "uma declaração formal e pública relativa à qualidade de uma instituição ou de um programa, na sequência de avaliação baseada em padrões acordados". Mas vou mais longe, ao associar a declaração de qualidade também à declaração de relevância social ou de interesse público, com efeitos no financiamento.

A acreditação é uma tendência geral. Mesmo nos Estados Unidos, onde imperam as leis do mercado, ou mesmo por causa disto, para ganho de posição no mercado, é vulgar as universidades procurarem acreditação para os seus cursos, existindo diversas agências de acreditação bem estabelecidas, por exemplo, para as engenharias (ABET - "Accreditation Board for Engineering and Technology") ou para os cursos de gestão, incluindo os MBA (AACSB - "American Accreditation Agency for Business Management Education" ou AMBA - "Association of MBAs"). Algumas destas agências já fazem também a acreditação internacional de cursos de universidades europeias, bem como, muito frequentemente, das universidades dos "tigres da Ásia".

A declaração de Bolonha estipula como objectivo a "promoção da cooperação europeia na garantia de qualidade com vista ao desenvolvimento de critérios e metodologias comparáveis" mas é omissa em relação ao processo que tende a estar associado à avaliação e que é a acreditação. Mas já as conclusões da convenção de Salamanca propõem uma plataforma europeia de avaliação com funções também de aconselhamento dos órgãos nacionais de acreditação. O comunicado de Praga também já se refere à acreditação, encorajando uma colaboração estreita entre as redes de avaliação e de acreditação. Como é bem sabido, a acreditação é um factor importante da empregabilidade, um objectivo central de Bolonha.

De qualquer forma, na Europa, a tendência para a acreditação por agências independentes é crescente, não só a nível nacional mas também internacional. Ela está bem estabelecida, por exemplo, na Inglaterra, na Irlanda, na Suécia e nos países de leste e, mais recentemente, está em lançamento na Alemanha e na Holanda, assim como é proposta no novo projecto de lei na Espanha. Em alguns destes países, nomeadamente nas novas experiências, a acreditação vale como aprovação e reconhecimento nacional da criação de um curso, sem necessidade de aprovação ministerial. Como exemplos de iniciativas europeias supra-nacionais, existem o sistema EQUIS de acreditação de cursos de gestão pela Fundação Europeia para o Desenvolvimento da Gestão (EFMD), o projecto ECIU/EQR do Consórcio Europeu das Universidades Inovativas, a que pertence a Universidade de Aveiro, e o projecto da antiga CRE (agora fundida na "European University Association") de um quadro de referência dos sistemas de acreditação.

As universidades portuguesas deviam ser as primeiras interessadas na acreditação, embora estejam na situação confortável de ainda não necessitarem dela, num sistema de financiamentos garantidos (mas em risco crescente). A acreditação demonstra a sua qualidade e a dos seus cursos, numa fase em que, até por razões demográficas, vão ter que começar a competir por alunos, cujo número é a base do seu financiamento. Defendem-se com um sistema geral de acreditação da concorrência, que vai ser cada vez maior, dos fornecedores de ensino transnacional, num mercado em que universidades estrangeiras de alto nível coexistem com autênticas fraudes. Enfim, preparam-se para um sistema de europeização do ensino superior em que a avaliação e a decorrente acreditação vai desempenhar certamente um importante papel.

Finalmente, alguma coisa sobre a agência independente de avaliação/acreditação/planeamento que proponho e que, ao contrário da entidade consultiva prevista na Lei 26/2000 devia ser, a meu ver, uma entidade com poderes deliberativos delegados pelo Estado. Pode haver muitas soluções concretas, mas o que interessa são as suas características essenciais. Em primeiro lugar, a sua independência, tanto do Governo como das universidades. Do Governo, pelas razões já discutidas. Das universidades, ao contrário do bem conhecido exemplo holandês que nos influenciou mas que teve as suas razões históricas, porque as suas funções não são compatíveis com o peso do poder universitário (sob pena de preservação do actual sistema de auto-regulação), do seu conservadorismo e do seu enquistamento social, favorecido pelo nosso modelo colegial e corporativo de governação da universidade.

Em segundo lugar, a tradução na sua composição da complexidade das relações políticas e sociais do sistema e a perspectiva política da concertação. Ele deve incluir representantes do Estado (Governo e Assembleia da República), das instituições de ensino superior e dos parceiros sociais (associações profissionais, autarquias, estudantes, interesses económicos, sociais e culturais).

Em terceiro lugar, a garantia de competências diversificadas. Não é que tenha que ser um órgão com capacidades técnicas, nomeadamente em relação à avaliação, que pode ser delegada em grupos específicos, como agora, mas principalmente competências políticas, estratégicas e de planeamento, que facultem ao Governo pareceres sólidos sobre a principal atribuição do Governo que, como defendi, deve ser a da escolha contratual dos cursos relevantes para efeitos de financiamento, de entre os acreditados por critérios apenas de qualidade.

Num livro que publiquei recentemente ("A universidade no seu labirinto"), proponho a criação de uma nova entidade com estas características. Mas, de acordo com a tendência de ligação da acreditação à avaliação e considerando que o nosso sistema de avaliação é dos mais aperfeiçoados da Europa, também admito que o CNAVES podia desempenhar esta função, desde que com funções e composição revistas de acordo com os princípios que expus. Isto não impediria procedimentos específicos, como a já bem estabelecida acreditação dos cursos de professores pelo INAFOP ou o papel das ordens na acreditação de cursos profissionalizantes, desde que estes procedimentos específicos fossem enquadrados e normalizados pela entidade geral de acreditação ou pelo CNAVES.

15.10.2001