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O ENSINO POLITÉCNICO, BOLONHA E A AUTONOMIA
João Vasconcelos Costa
O estatuto de autonomia das universidades não se aplica aos politécnicos,
que gozam de um estatuto diminuido em relação a elas, apesar de
uma crescente equiparação entre os dois subsistemas, nomeadamente
na capacidade que ambos têm para facultar licenciaturas. Esta equiparação
tenderá a ser ainda mais nítida em consequência do processo
de Bolonha.
É certo que, em alguns casos, ainda tende a criar-se a impressão de
o politécnico ser inferior ao sistema universitário, mas na maioria
dos países europeus conferem graus de valor igual, como se passa também
entre nós no que respeita à licenciatura. Os seus cursos têm sensivelmente
a mesma duração e o valor social dos cursos não universitários é elevado.
O caso típico é o das engenharias e arquitectura, que, em alguns países,
como a Alemanha, a Bélgica, a Suíça, a Finlândia, a França,
a Holanda, a Irlanda e a Suécia, são total ou parcialmente cursos não
universitários, conferidos por escolas do sistema equivalente ao nosso politécnico.
São cursos politécnicos de cinco anos, portanto equivalentes aos cursos
portugueses, embora, em alguns casos, com alternativa de cursos mais curtos,
de índole técnica. Há também o caso francês em que o
sector não universitário comporta as escolas de maior prestígio
e selecção na admissão, como sejam as chamadas "grandes écoles" ou
os prestigiadíssimos Instituto Politécnico e Escola Nacional de Administração.
Da mesma forma na Suíça, em que os institutos politécnicos federais
de Lausana e de Zurique tem prestígio igual ou superior ao de algumas universidades.
A maioria dos países têm cursos de quatro anos no ensino não universitário
(como nós, no caso das licenciaturas do politécnico). Apenas a Bélgica
flamenga, a Dinamarca, a Finlândia, a Islândia e a Noruega é que
também têm graus de três anos nos politécnicos, a par dos
de quatro, tal como acontece entre nós com o bacharelato.
Com Bolonha, há uma tendência europeia forte para que o sector não
universitário não se fique pelo grau de "bachelor" mas possa
também conferir o grau de "master". É o que se passa já em
países como a Bélgica, a Holanda e a Suíça, que têm
escolas de tecnologias extra-universitárias com cursos de cinco anos que
provavelmente se vão manter mas como mestrados, e ainda outros, como a Áustria,
a Alemanha, a Noruega, a Polónia e a República checa, que prevêm
total equivalência de mestrados entre a universidade e o politécnico.
A Noruega e a Irlanda são mesmo casos extremos, porque admitem que o politécnico
possa conferir doutoramentos.
É provável que, em Portugal, a questão se ponha de forma mais
complicada, em virtude de alguma falta de compreensão das universidades
sobre a missão e natureza do ensino politécnico. Assim, por exemplo,
a posição do CRUP sobre Bolonha, no que se refere à diversidade
de graus nos dois subsistemas, considera que é matéria em que necessita
de orientação política. Foge a uma posição própria.
A universidade tem tendência para se ver diferente do politécnico apenas
por critérios de truncagem. A princípio, era a diferença de graus
entre o bacharelato dos politécnicos e a licenciatura das universidades,
agora é a reserva da pós-graduação para as universidades. É preciso
que os universitários entendam que a relação entre universidades
e politécnicos não é uma relação de superioridade e
inferioridade mas sim uma relação de diversidade e diferença de
natureza, mas com igual dignidade (desde que, obviamente, o nível de qualificação
científica do pessoal docente num e noutro sistema sejam equivalentes, o
que não é o caso entre nós).
A diferença deve ser apenas vocacional e de perfis de "outcomes" educacionais,
como é regra na maioria dos sistemas binários europeus. É nesta
linha que, no meu livro "A universidade no seu labirinto", defendo,
contra a lei do ordenamento, a possibilidade de grande interpenetração
dos dois sistemas, havendo escolas politécnicas nas universidades e faculdades
nos institutos politécnicos.
Noutro artigo desta colecção ("Os universitários
conhecem o politécnico?"), escrevi que "o mercado de emprego
precisa de jovens com sólida preparação científica, de banda
larga, com novas competências transversais e atitudes modernas, com capacidade
de conceptualizar projectos e de promover a integração de equipas. É o
que se pede hoje à formação universitária. Mas precisa também
de pessoas com saber fazer, com sentido prático e empreendedor, com enraizamento
no tecido económico-social e com grande capacidade de adaptação
permanente à evolução tecnológica. É isto que se pede
ao politécnico. A outra característica essencial da formação
politécnica, decorrente disto, deve ser a grande articulação da
formação com a actividade profissional, incluindo a formação
em ambiente de trabalho. Por isto, a organização curricular dos cursos
deve permitir um trânsito fácil entre o ensino e a prática, nos
dois sentidos, incluindo a chamada formação de tipo sanduiche, em fases
sucessivas de ensino e de actividade profissional, seja ensino tradicional sejam
as novas formas de ensino à distância e de aprendizagem ao longo da
vida."
Escrevi também que "em nada me repugna, como em experiências europeias
que referi, que o politécnico possa também conferir os graus superiores.
Podia chamar-lhes o mestrado técnico e o doutoramento técnico. Teriam
que ter o mesmo grau de exigência de qualidade intelectual e de esforço
de aprendizagem dos seus equivalentes universitários, com a diferença
de o trabalho de "tese" ser essencialmente de natureza profissional
e prática, em vez de investigação académica. Isto seria um
contributo para a independência e dignidade do politécnico, que assim
se auto-alimentaria dos seus docentes, sem necessidade de recurso ao grau académico
universitário. Permitiria o recrutamento como docentes de profissionais
altamente qualificados, mais sintonizados com a missão do politécnico
do que os académicos de extracção universitária, facilitando-lhes
uma carreira específica, até agora dependente do desvio para provas
para que não têm vocação nem disponibilidades, como o mestrado
e o doutoramento universitários".
Bolonha e o ensino politécnico
Voltando ao processo de Bolonha, creio que o politécnico está melhor
colocado que a universidade para uma adaptação fácil às novas
tendências, principalmente no que respeita ao primeiro grau. Embora a declaração
de Bolonha preveja para o primeiro grau uma duração de três a
quatro anos e alguns países também admitam esta flexibilidade, a tendência
mais forte está a ser para o grau de "bachelor" de três anos.
Isto dificilmente será seguido nas universidades portuguesas, como aliás
fica claro na posição do CRUP, que defende um grau de quatro anos.
Pelo contrário, o politécnico tem uma longa experiência de cursos
de três anos, de bacharelato, embora, nos últimos anos, tenha dado
clara preferência às licenciaturas. Mas mesmo neste caso, considerando
o número de licenciaturas bietápicas, continua a manter-se a fácil
adaptabilidade a um primeiro grau de três anos, segundo a tendência
europeia maioritária. Como diz o parecer do CCISP sobre Bolonha (a meu ver
muito mais elaborado do que o parecer do CRUP), "deverá ter-se em consideração
a experiência em Portugal dos cursos cuja duração é de 3
anos e que, nas mais diversas áreas, têm permitido um acesso dos diplomados
ao exercício profissional, com sucesso".
Este é outro aspecto em que o politécnico está em vantagem. Tem
uma boa experiência de empregabilidade dos cursos curtos, que é um
critério essencial de Bolonha para o primeiro grau. Pelo contrário,
vai ser um exercício difícil para as universidades encurtar os seus
cursos de licenciatura para quatro anos (e muito mais para três) e manter
(se é que já os tem com as licenciaturas de cinco anos) "outcomes" relevantes
para a empregabilidade. Tal como se está a pensar em outros paises (por
exemplo, na Suíça, na Hungria, na Finlândia e na Bélgica),
penso que provavelmente se passará em Portugal, no que respeita à universidade,
que o primeiro grau de "bachelor" não vai ter muito impacto como
grau de saída e que a maioria dos alunos prosseguirá os seus estudos
para o mestrado.
Talvez por minha dificuldade de compreensão, o parecer do CCISP parece-me
um pouco ambíguo em relação ao mestrado. É assunto que lhe é próximo,
porque o politécnico tem já muitas licenciaturas que, a manterem-se
e segundo a tendência pós-Bolonha, passariam a mestrados (é quase
unânime a tendência para considerar como de cinco anos a duração
total do mestrado). No entanto, o parecer do CCISP parece diminui-los, ao afirmar
que "à excepção da docência no ensino superior, não
deverá constituir, em caso algum, requisito de acesso à profissão
o grau de doutor e o grau de mestre só poderá ser admissível em
situações excepcionais e, a acontecer, sob a forma de mestrado profissional".
Estou de acordo, como tenho escrito repetidamente, com os mestrados profissionais
(acima chamei-lhes técnicos, mas vem a dar ao mesmo), mas já não
concordo com o carácter de excepcionalidade que o parecer lhes atribui.
Penso que o mercado de trabalho precisa destes mestrados de pendor profissionalizante
e que o politécnico tem condições para os facultar com grande
variedade e abundância.
Mas provavelmente não estamos em desacordo, porque logo adiante o parecer
fala dos mestrados profissionalizantes nos termos em que também os defendo,
tanto no meu livro como no artigo que referi: "o ciclo de estudos conducente
ao mestrado poderá (eu diria, deverá!) ter duas finalidades principais
distintas: a formação a nível de especialização profissional
(competências profissionais específicas) ou a formação a
nível de investigação numa área científica (competências
de investigação científica). Assim, deverão existir dois
tipos de mestrado, fortemente distintos: mestrados profissionais e mestrados
de investigação. Os primeiros, profissionalmente orientados, deverão
dirigir-se a profissionais (ou, em casos específicos, a candidatos a profissionais)
e deverão incluir obrigatoriamente uma componente baseada em tarefas da
profissão ("work-based") e os segundos, orientados para a investigação
("research-oriented") deverão conter obrigatoriamente uma componente
de métodos de investigação".
Pode parecer que esta divisão aponta para uma diferença entre politécnicos,
no primeiro caso e universidades, no segundo. Eu vou mais longe, embora numa
perspectiva temporal um pouco alargada. Ao contrário de muitos universitários,
penso que o politécnico também têm vocação para a investigação,
embora, pela sua missão e natureza, uma investigação principalmente
de tipo aplicado ou de desenvolvimento tecnológico e muito em relação
com empresas ou serviços regionais. Nestes termos, o politécnico também
poderia facultar mestrados deste tipo de investigação e, por extensão,
como disse atrás, também, porque não, doutoramentos. Aqui estou
a ser mais avançado do que o parecer do CCISP, que, no seu ponto 3.5, parece
excluir os doutoramentos de politécnico. Mas talvez eu não tenha razão,
porque de facto, logo a seguir, o parecer diz que "os cursos de doutoramento
devem ser generalizados a todas as instituições que detenham os requisitos
previamente fixados para o efeito".
E, com tudo isto que ficou dito sobre a equiparação na diferença
entre universidades e politécnicos (tese com muito pouco eco nos universitários,
mas não em mim, que fui muitos anos um "universitário de fora"),
chegamos ao outro aspecto que queria abordar e que é: então porquê as
diferenças de estatuto entre as universidades e os institutos politécnicos?
A autonomia dos institutos politécnicos
A resposta, para mim, é óbvia: a lei da autonomia e os decretos dela
derivados, bem como outras leis universitárias como a do financiamento,
devem sempre aplicar-se, indiscrimadamente e nos mesmos termos, tanto às
universidades como aos institutos politécnicos. Nada justifica o contrário.
A primeira e importante diferença entre a autonomia das universidades e
dos institutos politécnicos diz respeito à capacidade de aprovação
dos estatutos. Nas universidades, há autonomia estatutária e o ministro
só pode recusar a homologação por violação da lei, enquanto
que os estatutos dos institutos politécnicos têm que ser homologados
pelo ministro sem condições.
A autonomia pedagógica e científica, no caso das universidades, é um
atributo delas próprias, podendo delegar nas unidades orgânicas, enquanto
que a lei de estatuto e autonomia do ensino politécnico (Lei nº 54/90)
só atribui essa competência de autonomia às escolas superiores
e não aos institutos, que, com isto, pelo menos teoricamente, podem ficar
diminuidos na sua capacidade de definição de políticas científicas
e pedagógicas.
O aspecto mais crítico da autonomia pedagógica diz respeito à capacidade
de criação de cursos. Neste aspecto, o politécnico está em
clara desvantagem. Enquanto que as universidades têm competência para
criação de cursos, sujeitos apenas a registo no ministério (que
só pode ser recusado por vício legal), a criação de cursos
no politécnico carece de aprovação ministerial. Ao referir esta
disparidade, não estou a defender que o sistema das universidades se alargue
ao politécnico, porque, como já tenho escrito, entendo que a criação
de cursos nas universidades deve ser regulada. O que entendo é que o regime
deve ser igual para ambos os subsistemas.
Também a autonomia científica não está definida, como está na
lei da autonomia universitária. No entanto, isto não é, na prática,
grande mal. A autonomia científica das universidades é praticamente
nula. A política científica faz-se hoje, fundamentalmente (como aliás
todas as políticas), por via do financiamento selectivo. Entre nós,
ele tem duas origens: o chamado financiamento plurianual dos centros de investigação
e, em maior volume, o financiamento de projectos específicos de investigação,
quer seja o financiamento nacional pela Fundação para a Ciência
e Tecnologia quer seja o financiamento comunitário europeu, sendo irrelevantes
outras fontes de financiamento. Em ambos os casos, a universidade não tem
hoje qualquer papel a desempenhar na definição de critérios ou
na decisão concreta de aprovação ou rejeição de um tema
ou trabalho de investigação.
A autonomia financeira, se vista como em relação aos institutos públicos, é limitativa
da especificidade e flexibilidade de gestão das instituições de
ensino superior. Mas, enquanto que o Decreto-lei nº 252/97 veio dar algum
conteúdo prático à autonomia financeira das universidades, ele
não é aplicável aos institutos politécnicos. O decreto reconhece
que "apesar da ampla abertura a um regime reforçado de autonomia administrativa
e financeira constante da lei da autonomia das universidades, a verdade é que,
por força da sua natureza jurídica (pessoas colectivas de direito público),
as universidades são encaradas pelo nosso direito financeiro e orçamental
como meros "fundos e serviços autónomos" e tratadas como
tal pela lei de bases da contabilidade pública, pelo regime da administração
financeira do Estado e pelos sucessivos diplomas de execução orçamental,
sem especialidades de relevo ditadas pela sua natureza e pela consagração
constitucional da sua autonomia". Não há razões para não
dizer exactamente o mesmo dos institutos politécnicos.
Uma aquisição importante deste decreto da flexibilização
administrativa é a possibilidade de concursos de admissão de pessoal
docente ou não docente, até aos quantitativos fixados periodicamente
com base no número de estudantes e no rácio estudante-docente. É um
progresso importante, quando se sabe que a gestão de pessoal na função
pública está enormemente estrangulada pelo congelamento de novas admissões.
Outra vantagem importante para as universidades decorrentes deste decreto é a
possibilidade de contratação a termo certo por prazos mais alargados
que os previstos na lei geral e coincidentes com a duração de projectos
específicos a que é referida a contratação. E ainda a garantia
de utilização dos saldos dos anos anteriores, que deixam de ser obrigatoriamente
repostos nos cofres do Estado. Nada disto se aplica ao politécnico.
Onde ambas as leis de autonomia partilham um vício grave é na constrição
quase total à capacidade de inovação e adaptação às
condições específicas das instituições para adoptarem
a sua própria estrutura e funcionamento dos órgãos de governação.
As duas leis definem-nos de forma tão taxativa e uniformizante que não
deixa margem para outras experiências. Mas como também nem tudo podia
ser pior na lei dos politécnicos, entendo que a orgânica estipulada é mais
avançada, mais de acordo com as normas modernas de um "strategic management" do
que é o modelo tradicional, colegial e corporativo, fixado para as universidades.
A existência de um conselho geral nos politécnicos com forte participação
de membros externos (resta saber é se, na prática, ela é relevante) é um
grande avanço em relação às universidades, enquistadas corporativamente
e muitas vezes recusando qualquer participação dos parceiros sociais.
Da mesma forma, estipular-se a existência obrigatória de uma comissão
permanente de pequenas dimensões é uma aproximação à lógica
da nova governação universitária, com "boards of trustees" (que
não existem na universidade portuguesa nem a cultura universitária
deixa prever que venham a existir em breve). Digo que é uma aproximação
porque os seus poderes são reduzidos e não correspondem às competências
de um verdadeiro órgão de definição de políticas e estratégias
e porque na secção permanente não estão incluídos membros
externos, o que é um ponto chave da nova governação.
Para terminar, apenas duas notas que me dificultam um pouco a minha indiscutível
posição de defesa da dignidade do politécnico e da sua total equiparação às
universidades. Em primeiro lugar, alguma tendência mimética em relação às
universidades, o chamado "academic drift". Por esta via, nunca o politécnico
se afirma, porque não tem os meios para competir com a universidade no terreno
dela. O que o ensino politécnico precisa é de afirmar a sua personalidade
própria e de construir uma base específica de credibilidade que lhe
dê o prestígio que deve merecer, afirmando as suas missões e natureza
próprias.
Em segundo lugar, a menor qualificação do seu corpo docente permitida
pelo estatuto da carreira. Ela baseia-se no mestrado, ao contrário da carreira
universitária que se baseia no doutoramento. Defendi em todo este artigo
a maior equiparação e igual dignidade dos dois subsistemas. Coerentemente,
devo defender também a equiparação de exigências em relação às
qualificações do corpo docente. Nem isto é difícil porque,
salvaguardadas as situações adquiridas, o politécnico tem largas
possibilidades de recrutar um corpo significativo de doutorados de entre tantos
que o país formou para agora se arrastarem por situações precárias
e falta de emprego.
7.4.2002
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