eu
João Vasconcelos Costa
Espaço de conversa de um epicurista ou, pretensiosamente, a sabedoria (?) de/dos 60s. Açoriano, muitos anos investigador científico, depois professor universitário, passando por diretor de uma instituição de investigação e ensino, tudo isto com algum trabalho feito de estudo da educação superior. Hoje, novamente com responsabilidades de direção universitária. Albergando aqui a perplexidade angustiada da falta de perspetivas de concretização de ideais nunca realizados. Também, mais prosaicamente, o gosto de bem comer. E peripatético, que isto de ficar sentado é coisa de velhos.
 

modelos de governaÇÃo universitÁria * - um ou dois conselhos?

João Vasconcelos Costa

RESUMO

Este artigo resulta de uma interpelação minha a Vital Moreira, sobre alegadas discordâncias suas com a lei do RJIES. Respondeu-me que a sua discordância era em relação ao modelo monista (um só órgão, o conselho geral, com internos e externos), preferindo ele a coexistência de dois órgãos, um de internos, outro de externos. Fiquei com fortes dúvidas, entendendo que isto não faz sentido sem primeiro se definir o que são os poderes de cada um dos órgãos. Para melhor compreensão da questão, discutem-se alguns aspectos básicos da governação das instituições. Daí, parto para a discussão aprofundada da dualidade posta por VM, discutindo os modelos não em abstracto mas em função de situações práticas ponderosas. Anexo as características de reformas recentes das legislações universitárias europeias.

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Relembro, para localizar este artigo, que escrevi a Vital Moreira (VM), em resposta a um artigo seu:

Escreveu VM: No que respeita à suposta defesa da restrição à autonomia universitária, a acusação que me é feita só pode relacionar-se com a defesa que fiz do regime jurídico do ensino superior recentemente aprovado (concordância em geral, importa sublinhar, pois discordo de algumas soluções, incluindo quanto ao sistema de governo).

JVC: Não me surpreende, porque creio conhecer bem as posições do Vital. No entanto, ele aparece hoje como construtor da lei. Era bom que clarificasse isto, em que é que discorda do modelo de governação. Estou certo de que muitos dos meus leitores gostariam de saber.

Vital Moreira respondeu-me de pronto:

A principal diferença tem a ver com o sistema de governo, pois, como é sabido, eu sou partidário de um sistema dualista - combinando um conselho universitário representativo (com maioria clara de professores, bem entendido) com um conselho de supervisão essencialmente externo (não excluindo mesmo membros nomeados pelo Governo) -, enquanto o modelo de governo do RJIES optou por um modelo monista, com um "conselho geral" misto (representantes de professores e estudantes e elementos externos), sem separação entre poder deliberativo e poder de controlo.

VM remete a discussão para o plano dos modelos. Muito bem, é coisa quase inédita na discussão do RJIES (não me pronuncio sobre o que tenho escrito), com excepção de um artigo de José Ferreira Gomes, no meu sítio, "Boas Práticas de Governação nas Instituições de Educação Superior" (offline).

De resto, de reitores a estudantes, falam disto com grande alheamento da "ciência da governação". Discutem a governação universitária como se fosse a de uma junta de freguesia da serrania ou a de um clube recreativo de bairro. Mostram, assim, que podem não estar bem habilitados para a governação de instituições que afectam milhares de cidadãos e que custam milhões de euros aos contribuintes. São excelentes cientistas, mas sabem pouco ou nada de governação e gestão de uma grande instituição.

Essencialmente, o motivo deste artigo é a discussão com VM do modelo de governação. Antes, desculpem-me os mais informados, é necessário entendermo-nos acerca de alguns princípios e fundamentos práticos da moderna governação ("corporate governance").

Antes de abordar o tema, parece-me importante precisar a terminologia. O que vou discutir é a "corporate governance". Comecemos por este último termo, que só me parece suscitar questões formais. Governance: government (Webster). Government: the process of governing (e também o órgão, claro), Governance: governo, administração (Texto editora). Ultimamente, para não se confundir governo (actividade ou processo) com governo (órgão), tem-se usado dois termos, um dos quais horroroso, governância, que me parece suscitar mais a ligação com a actividade da governanta. Vou mais por governação.

Mais complicado é "corporate/-ion", porque pode gerar alguma confusão com o termo "corporação", que também vou usar. Corporate: formed into an association and authorised by law to act as a single person. Para o sentido mais comum, "corporate" refere-se a uma empresa. Mas não só, também a qualquer organização que prossiga um fim definido, com responsabilidade perante qualquer outra entidade ou perante a sociedade. Assim, universidade cabe em "corporate", embora com as especificidades que discutiremos adiante. Essencialmente, o que interessa é saber se uma determinada entidade cabe ou não no domínio de análise e proposta da teoria das organizações. Obviamente que sim, em relação à universidade, e no que respeita à governação das organizações. Anote-se ainda que a moderna "corporate governance" influencia decisivamente a administração pública, naquilo que é hoje o domínio muito estimulante da "nova administração pública". Vital Moreira é perito nisto e está em melhor situação do que eu neste debate.

No entanto, não se culpe a universidade. Ainda hoje, também a maioria das nossas empresas se rege por normas arcaicas, apesar da pressão económica e social para a mudança. Porque criticar as universidades, que até nem estão sujeitas a estas pressões e são tradicionalmente governadas por pessoas que desconhecem as tendências modernas da governação mas a quem ninguém lhes colocou esta questão, no processo da sua eleição?

A. AS ORIGENS RECENTES

Entre muitas outras possíveis, vou basear-me na definição, clara e abrangente, de O'Donovan: "an internal system encompassing policies, processes and people, which serves the needs of shareholders and other stakeholders, by directing and controlling management activities with good business savvy, objectivity and integrity. Sound corporate governance is reliant on external marketplace commitment and legislation, plus a healthy board culture which safeguards policies and processes" [1].

Os fundamentos da governação são antigos, o debate sobre boas práticas também, mas é quase consensual que convergem dois factores principais para a importância que hoje assume a governação. Primeiro, o impacto no mercado e na opinião pública de práticas irregulares como as que conduziram às falências da Enron, da Arthur Andersen ou da Worldcom. Foi a própria lógica do sistema capitalista que ditou que era necessário estabelecer regras que impedissem que coisas selvagens pusessem em perigo todo o sistema.

Depois, o reflexo da crise de 1929. Podia ter sido minorada se as empresas, em geral, não fossem geriadas arcaicamente, como eram? Enquanto os empresários tentavam endireitar a economia, muitos académicos (Berle, Dodd, Means) teorizam sobre uma nova forma de organização e de dinâmica empresarial. Começa a pensar-se na empresa já não como simples propriedade pessoal ou familiar, mas como uma entidade "contratual" complexa. É a elaboração da "teoria da agência", com base no bem conhecido "problema do agente principal" [2].

O chamado "capitalismo popular" evoluiu. A bolsa está perigosa, os pequenos investidores querem garantias, os fundos de investimento têm de ser responsáveis perante eles. As grandes companhias tiveram de ser mais transparentes, mais dialogantes com os pequenos accionistas, sob pena de os perderem num mercado altamente competitivo.

Por outro lado, essa pequena e difusa participação no capital está a ser cada vez mais indirecta. Parte importante do capital das grandes empresas é detida por investidores institucionais, bancos, outras empresas, fundos. Estes últimos, fundos de investimento mobiliário, fundos de pensões, etc., desempenham um papel muito particular porque têm uma lógica estritamente financeira, não empresarial e porque representam inúmeros pequenos investidores. Daí deriva também que o accionista individual pouco tem a dizer sobre a vida da empresa e não controla a sua governação. Este controlo está cada vez mais nas mãos dos investidores institucionais.

Entretanto, os negócios entre administrações e accionistas começaram a ser cada vez mais perturbados por agentes externos, que têm grande influência no valor das acções: ambientalistas, consumidores, litigantes em acções de indemnização, trabalhadores da empresa e seus pensionistas, bancos credores, etc., tudo o que hoje se designa como os "stakeholders", de que falaremos adiante.

Por tudo isto, a governação das organizações está hoje mais ou menos regulada legalmente, conforme os países. Nos EUA, é pelo célebre Sarbanes-Oxley Act (SOX), de 2002. Na Europa, a situação é mais fluida, com regras nacionais diversas e principalmente indicativas, mas sob a influência da UE e, principalmente, da OCDE, que publicou um texto fundamental em 1999, revisto depois em 2004, "OECD Principles of Corporate Governance" [3]. Em Portugal, valem, mas sem valor legal, ao que creio, as Recomendações da CMVM sobre o Governo das Sociedades Cotadas [4].

B. OS PRINCÍPIOS

Admitindo que nunca li isto de tal forma tão esquemática, creio que a governação moderna obedece a três princípios fundamentais, o da responsabilidade, o da interdependência e o da lealdade ("fidutiary duty"), que não posso agora desenvolver, embora o tenha de vir a fazer, por ser essencial para uma boa filosofia dois novos conselhos gerais universitários. Fica aqui apenas uma sua decorrência essencial, a do princípio da eficiência. Descule-se a lapalissada governação deve ser, na prática, um meio para cumprimento do principal conteúdo do dever fiduciário. O accionista quer ter confiança em que os administradores lhe vão propiciar o máximo possível de proveitos financeiros. Os estudantes e as suas famílias querem ter confiança em que as autoridades universitárias lhjes vão propiciar a melhor educação possível. É isto que lhes interessa e é a esta luz que vêem a governação, distantes que estão de conflitos internos de poderes ou de princípios de corporação.

a) A responsabilidade ("accountability")

É o princípio de maior alcance e o que mais directamente se liga com a administração pública. Parece elementar, numa empresa. Sempre o administrador teve de prestar contas aos accionistas ou aos proprietários das quotas. Mas muito mudou. Em primeiro lugar, o conteúdo. Tradicionalmente, era o lucro anual, os dividendos. Hoje é muito mais, é a posição estratégica no mercado, as perspectivas a longo prazo, a resistência aos ataques hostis do mercado (PT, BCI!), a capacidade de resposta ao controlo social, até a capacidade de "lobbying" político".

Mais importante, os destinatários. Antes, eram os accionistas ("shareholders"), hoje são os interessados ("stakeholders"). Estes incluem muita gente, pessoal da empresa, fornecedores, clientes, entidades políticas, autarquias locais onde se situa a empresa e cria emprego, etc. É toda uma rede nova de interdependências, a que irei daqui a pouco. Toda a moderna discussão da governação universitária traz isto para primeiro plano. Vai contra a visão corporativa tradicional da universidade de professores e estudantes, a que a revolução de Abril acrescentou os funcionários. Claro que são todos "stakeholders" legítimos, mas é muito difícil comparar legitimidades com todos os demais que enumerei, autarquias, interesses sociais e económicos do meio envolvente.

Principalmente, a questão fica muito mais complicada quando se pensa em termos de "shareholders", de accionistas. Quem são os accionistas das universidades públicas? Alguém pode discordar de que são todos os contribuintes, representados pelo Estado? É claro que isto não significa que eu defenda uma lógica estatal para o controlo das universidades. Defendo em absoluto a sua autonomia, mas apenas porque ela é vantajosa para o país proprietário. Discutirei adiante. Por outro lado, relembrando o que referi como propriedade indirecta, não é cada um de nós que é accionista da universidade. Com os nossos impostos, estamos a contribuir é para um fundo de investimento por via de um investidor directo, o Estado. Isto pode parecer insignificância, mas creio que não. Não tenho é espaço para o discutir, mas fica o desafio a quem o quiser fazer.

b) A interdependência

Tradicionalmente, no mundo empresarial, o dono mandava. Na administração pública, o mesmo, sendo o governo o dono. Tudo isto mudou, por várias razões, sendo mais fácil exemplificar com as empresas. Uma empresa já não é aquela coisa arcaica bipolar, um ou mais capitalistas a extrair mais-valia, trabalhadores desinteressados. Hoje, todos têm interesses interdependentes, todos centrados na eficiência económica da empresa. Dela tiram os accionistaas mais dividendos e mais valor das suas acções. Dela tiram os trabalhadores maiores salários e maior segurança de emprego. Dela tiram os fornecedores maior volume de vendas. Dela tiram os consumidores melhores preços e, possivelmente, melhor qualidade.

O dono deixou de ser o gestor competente. Na maior parte dos casos, a não ser nas PME, deixou mesmo de ser o dono, tem apenas a quota ou as acções que pode ter. Todos conhecem casos dramáticos de empresários à antiga, que viviam de uma mistura estranha de remuneração, de dividendos artificiais e de vales à caixa e que, repentinamente, se viram na miséria porque sócios espertalhões lhes disseram, "ou vendes tudo ou compras tudo". Pobre gente, que nunca compreendeu a evolução do capitalismo. Hoje, o verdadeiro poder, em termos gerais, é do CEO, que muitas vezes nem uma acção da empresa possui.

Na imensidão dos grandes negócios, os accionistas, na sua maioria ignorantes da economia e da gestão, não podem ficar dependentes do poder absoluto do CEO. Isto era a lógica tradicional das empresas: uma assembleia geral reduzida elegia um conselho de administração, com um presidente. Vale para qualquer accionista da pequenina XPTO, SA, mas não para a Microsoft. Depois, cada vez tem menos significado a regra de uma acção um voto. São as golden share, a blindagem dos estatutos, a limitação do princípio "uma acção, um voto", as manobras de recolha de procurações para as assembleias. Por tudo isto, é indispensável criar um sistema de órgãos de governo equilibrado, com controlo mútuo de poderes.

C. OS MODELOS DA GOVERNAÇÃO

Este tema, voltando ao início da minha pergunta a VM, é que me suscita total dúvida sobre a sua resposta. Não faz sentido falar, em abstracto, de um modelo monista e de um modelo dualista. Tudo depende, em cruzamento matricial, da relação organização-função.

a) Organização monista

É a reinante nos EUA e, com lógica muito diferente, na maioria as nossas empresas tradicionais: apenas um órgão colectivo de governo, o "board" nos EUA, o tradicional conselho de administração (CA), na Europa. No entanto, há grande diversidade. Nos EUA, o "board" é órgão de governo, não de gestão, que compete ao "chief executive officer" (CEO). Na tradição europeia, o conselho de administração único é tanto órgão de governo geral como de gestão.

O CEO, eleito pela assembleia geral, por vezes sob proposta do "board", tem amplos poderes e não está subordinado a uma maioria do seu CA. Tem o seu "staff", mas ele é que manda na gestão corrente. Geralmente, está condicionado ao "board" em algumas questões essenciais, a nomeação do seu "staff", operações financeiras de alto montante ou de risco, alienação ou aquisição de participações, aumentos de capital.

É assim também no Reino Unido, mas com a variante de, muitas vezes, o "board" ser composto por membros ligados ao capital, e com poderes que podem ser executivos, e de membros externos e independentes (o que também já se discute muito nos EUA). Mas já na Europa continental, não há em regra o cargo uninominal de CEO, que compete ao presidente do CA. CA este que, para complicar ainda mais, pode ser só de executivos ou incluir administradores não executivos.

b) Organização dualista

É tipicamente europeia, em boa parte (veja-se o BCP), para garantir uma semi-reforma ao fundador, refrescando a gestão. Não é só isto, claro. A lógica é a mesma da coexistência de "board" e de CEO, à americana, mas agora com dois órgãos colectivos, o conselho geral (CG), também dito de supervisão, e um CA em lugar do CEO uninominal. O que se pretende, no fundo é que, discutido que foi atrás o afastamento real dos accionistas em relação ao controlo dos negócios, haja um órgão de "sábios" e em boa parte independentes, em quem confiem para os defender de um CA cada vez mais opaco.

c) Em Portugal

Não sendo especialista, apenas um observador curiposo, parece-me que a governação das empresas ainda está numa fase de experimentalismo. Pode-se verificar facilmente, por exemplo, que as recomendações da CMVM sobre ó órgão de administração são muito genéricas: i. pluralidade de membros; ii. inclusão de administradores não executivos ou desempenho de uma função sucedânea de acompanhamento por um órgão distinto; iii. número significativo de independentes como administradores não executivos; iv. várias normas de garantia da transparência e informação aos axccionistas. Repare-se que o ponto (ii) permite indiferentemente um modelo monista ou um modelo dualista.

d) Mas que conselho?

Esta é uma questão fulcral. Faz sentido estarmos a discutir as virtudes dos modelos, monista ou dualista, sem sabermos o que são os poderes de cada órgão? Vou socorrer-me de um bem instrutivo texto de Nathan Garber, da conhecida firma Narban Garber & Associates, que caracteriza os diversos tipos de "board" [5].

i. Conselho consultivo. O nome é elucidativo. Não tem poderes decisórios e aparece principalmente num tipo particular de empresas, com grande concentração de capital, mesmo decisiva, nas mãos de um principal dono e fundador da empresa (Microsoft?). Tende a desaparecer, porque a SOX atribui aos "boards" responsabilidades penais que não são compatíveis com uma função apenas consultiva.

ii. Conselho de patrocínio. Uma bizarria americana, mas que devia fazer pensar as nossas universidades, sempre com a corda financeira ao pescoço. O principal papel deste conselho é o de recolha de financiamento, seja de donativos, nas instituições não lucrativas, seja de angariação de novos accionistas.

iii. Conselho cooperativo. Interessa muito à nossa discussão sobre as universidades. É um modelo pouco hierárquico, com um "board" à albergue espanhol onde está tudo representado e onde se procura principalmente o consenso. Deve funcionar muito bem para o Greenpeace.

iv. Conselho equipa. É o nosso tradicional CA, com pelouros executivos, que se sobrepõem aos departamentos da empresa e em que cada administrador é, na prática, apenas um supewr director de serviços.

v. Conselho de política ("policy"). Finalmente, de longe o mais frequente. Não tem funções de gestão, mas detém o principal poder da organização, o da definição estratégica, dos planos a prazo, da nomeação do CEO, do acompanhamento da sua acção, das grandes decisões financeiras.

Ficou de fora outro tipo de conselho, este do sistema dualista, o chamado de supervisão. É termo que me parece vago. Se forem ler o que são os poderes do CGS do BCP (sem esquecer que, para complicar, também há o conselho superior) [6], provavelmente também ficarão na dúvida. E, no entanto, veja-se a luta que está a dar. É que a letra dos estatutos é uma coisa, os poderes de facto são outra. É o que costumo chamar de poderes subtis, aqueles em se joga a habilidade florentina. Raramente os tenho visto na universidade. Hei-de escrever sobre isto. Vai ser coisa importante, na relação entre presidente do conselho geral e reitor. No caso da universidade, seria uma boa ocasião para exercitar entre nós este princípio do equilíbrio subtil, aproveitando a secular experiência inglesa da relação entre "chancellors" e "vice-chancellors". O problema é que nunca nos assemelharemos aos ingleses e não se galgam séculos de construção cultural.

d) O sentido prático

Passando da teoria à prática, e como prefácio à discussão do modelo universitário, aqui deixo algumas perguntas essenciais, cujas respostas determinam o que discutirei a seguir. Só em função delas é que sei escolher um modelo. Ou melhor, escolhê-lo em princípio mas depois ajustá-lo na prática de acordo com essa prática.

Que grau de dedicação se espera dos membros do conselho?
Que grau de independência e isenção, não só de membros externos, mas, até principalmente, dos membros internos em relação aos seus interesses profissionais e institucionais?
Que capacidade de "fund raising"?
Que perspectiva de convergência de visões em relação aos grandes rumos?
Que equilíbrio desejável entre liderança e participação?
Até que ponto é aceitável algum controlo governamental?
Como garantir a confiança do conselho no CEO (reitor)?
Como responsabilizar os membros do conselho?
Que garantia há de possibilidade de recrutamento do número necessário de membros externos?
Até que ponto a cultura corporativa interna é condicinante da eficiência do modelo de governação e da estabilidade institucional?

D. A EDUCAÇÃO SUPERIOR

Por outro lado, há que ter em conta que as leis gerais da governação das organizações se aplicam em condições reais de grande diversidade e de extremas especificidades institucionais. Quais as da educação superior?

a) A ausência de um corpo típico de proprietários, accionistas. Accionista é todo o cidadão, mas indirectamente, representado pelo Estado, mais praticamente pelo governo. No entanto, é não só constitucionalmente proibido mas também altamente lesivo para a função social da universidade que ela tenha uma lógica de propriedade como a sempresas, com uma assembleia geral de accionista único, o Estado, como nas EP. No entanto, isto não é único das universidades; as fundações também não têm accionistas mas não deixam, por isto, de se sujeitar aos porincípios da "corporate governance". Como substituir os accionistas, na universidade? A meu ver, essencialmente pelos "stakeholders" externos, sem prejuízo da possibilidade de um equilíbrio sensato com representantes do Estado.

b) Uma gestão muito bipolarizada. Não é uma empresa em que tudo converge para o fornecimento de um serviço ou produto, seja ele salsichas ou gravatas, mas tudo subordinado a uma linha única de gestão. Na universidade (para simplificar, sem ofensa para o politécnico), há duas linhas bem distintas, a gestão "empresarial" e a gestão académica. Bem opostas em filosofia, ritmos, competências.

c) Um peso grande de valores atávicos, até conflituais, de que ressalta a crescente tensão entre professores e estudantes, traduzindo psicologicamente a relação pessoal assimétrica entre um e outro, na aula ou no exame, e agora reflectindo-se na questão do peso relativo das suas representações institucionais.

d) Um peso do capital humano só comparável ao das empresas "hi-tech" (mas com quem as universidades deviam aprender) e com reflexos na necessidade do contributo colectivo para o desenvolvimento da organização. Como escrevi,

"Direcção significa assumir a política e a estratégia (e mesmo promovê-las), organizar a acção colectiva, pondo em conjunto missões e objectivos e dando-lhes coerência institucional. É obrigatoriamente uma acção fortemente personalizada, porque não há direcção sem liderança. Mas a cultura universitária portuguesa rejeita a liderança e a acção pessoal vincada, apesar de certamente muitos reconhecerem que algumas experiências exemplares – mas infelizmente excepcionais – de definição e concretização de políticas modernas e de qualidade se deveram principalmente às qualidades de liderança dos seus promotores (um ou outro reitor ou director de faculdade de grande nível) e não aos mecanismos tradicionais de decisão dos órgãos universitários.
É certo que a liderança na universidade tem que se adaptar às suas condições próprias. Com efeito, na configuração típica dos poderes universitários, não é fácil nem desejável exercer a liderança da mesma forma hierárquica e sem margem para discussão como se faz, por exemplo, nas empresas tradicionais. Os riscos de conflitos internos graves e de perda de coesão institucional seriam muito grandes. Num sistema concertado como o universitário, a liderança tem que ser o catalisador do empenhamento colectivo. A liderança é forçosamente autoridade e decisão final, mas é também muito a promoção das iniciativas descentralizadas, a negociação de conflitos, a facilitação da comunicação interna, a pedagogia das ideias inovadoras. Dito assim, teoricamente, isto parece evidente e pacífico. E, no entanto, não é nada fácil, porque, mesmo que a direcção queira assumir esta atitude, raramente o corpo académico está preparado para lhe corresponder.
(...)
A liderança não é sinónimo de concentração de poderes e centralização. Ela é o motor praticamente indispensável da proposta de concepção da política central e da sua tradução operacional, mas também é indispensável que essa acção política e de direcção seja sentida e assimilada pelos executantes. Isto passa por eles se sentirem também envolvidos na definição da política, sentirem que, nas suas funções de executante, estão a reflectir alguma coisa de que participaram e que lhes é própria e próxima. Mas esta noção moderna de participação também não é bem entendida na universidade, que a confunde com o funcionamento dos órgãos colegiais com poderes repartidos. Participação não é co-gestão. Na nossa situação universitária, em relação ao binómio liderança-participação, pode-se dizer, embora um pouco esquematicamente, que a liderança não existe e que a participação é viciosa, formalista e ineficaz." [7]

Então, com estas especificidades, até que ponto devem obedecer as universidades às normas e usos consagrados da governação das organizações? A visão mais ultramontana diz claramente que não, em nada, que o autogoverno é quase uma unção divina. Só uma mentalidade enquistada no pensamento medieval é que pode colocar esta questão como imanente. Em Bolonha, eram os estudantes que mandavam, elegiam o reitor, contratavam os professores, mas tinha lógica. Eram homens feitos e eles é que sustentavam integralmente a universidade. Pagavam, mandavam. Hoje, quem paga a universidade, em peso considerável, é o estado. Parece-me claro que todos os princípios que tenho estado a discutir contradizem tal visão do auto-governo, mas bastaria o tal princípio da eficiência: o auto-governo tem permitido a eficiência e a qualidade das universidades? Creio que a resposta é óbvia.

O autogoverno é apenas uma questão de eficácia instrumental. Até certo ponto, a prática histórica tem demonstrado que o autogoverno promove a qualidade e defende a universidade da instrumentalização pelo poder político. É uma garantia de preservação de um mundo de conhecimento que passa a cultura humana através dos séculos e que garante o seu futuro. Deve haver um alto grau de autonomia, porque é benéfica para a educação superior, logo para o país. Esta autonomia significa boa concessão com o auto-governo. O que é isto? Indiscutível no plano académico, a meu ver, mas não no plano estratégico, em que escolhe a música quem paga à orquestra. E quem é o dono, os professores, os estudantes, os funcionários, ou todos os contribuintes?

Coisa diferente é a adaptação do modelo às especificidades. Não é nada de novo. Por exemplo, no mundo de aplicação da moderna governação das organizações, é muito diferente a governação de uma empresa, de uma fundação ou de uma associação. Caso evidente é o da importância da existência na universidade de um órgão de participação, representativo, embora sem poder deliberativo, o senado.

Então, o que pensa VM?

Não sei, aguardo a sua réplica. Defende um modelo dualista, e até estou bem aberto a concordar com ele. Mas creio que demonstrei que isto de monista ou dualista dá para tudo. Comecemos pelo conselho geral, ou melhor, o órgão em que estão presentes membros externos à universidade. Em relação à legitimidade desta participação, estamos de acordo. VM vai mesmo até à admissão de membros nomeados pelo governo. Também eu. Que devia ser composto apenas por membros externos, não o diz VM mas digo eu, em teoria.

Não me parece muito difícil defender isto, com base na ponderação de valores que discuti. Mas o que é para VM, na sua defesa do dualismo, este órgão de "stakeholders"? Já há muito tempo que não conversamos sobre isto mas, recordando-me bem, e penitenciando-me desde já se as suas ideias evoluíram, o que sempre dele ouvi foi a defesa de uma intervenção externa, no autogoverno, em termos de "accountability", com um conselho geral simplesmente fiscalizador. Estou em completo desacordo, pretendo um CG com funções de "board of policy", como defini atrás.

Portanto, seja qual for o modelo, é essencial para mim que o órgão de legitimação política e social, isto é, aquele em que estão presentes os membros externos, mantenha o essencial dos poderes que lhe são conferidos pela nova lei do RJIES: definição estratégica, selecção do reitor, aprovação dos planos de actividade e dos orçamentos, acompanhamento da gestão, aprovação dos estatutos, linhas gerais de prientação mesmo das actividades académicas, definição, em largos moldes, da estrutura orgânica.

a) Modelo monista

É o que estabelece a nossa nova lei e que vai no sentido do modelo americano tradicional: um só órgão de governo, com um CEO, o reitor. A diferença em relação ao modelo americano é que o conselho geral inclui uma maioria de membros internos, incluindo estudantes e, eventualmente, funcionários, estando os externos em minoria, ainda que significativa. É deste modelo que VM discorda dou-lhe razão, parcialmente.

i. Já chamei a atenção para grandes problemas de isenção e de conflitualidade que se vão colocar. Teoricamente, defenderia também uma composição exclusiva de externos, até porque vejo com muita dificuldade como é que os internos vão actuar [8]. Neste sentido, aceitaria bem facilmente um conselho só de externos. No entanto, como tudo obriga a uma significativa participação dos externos na governação ou administração da universidade, a solução seria a de os incluir num outro órgão, de governação académica. Assim, parece que estou de acordo com VM na defesa de um modelo dualista.

ii. Simplesmente, sou realista. "Não deitar fora o bebé com a água do banho". Esta lei representa uma rotura profunda. Idealmente, é desejável. Mas, face à cultura universitária, à sua inércia, aos poderosos mecanismos corporativos de limitação de danos, pode vir a ter efeitos perversos. Os poderes estratégicos que defendo para o conselho geral já vão serr muito dificilmente aceites pela corporação em relação a um órgão com peso importante de externos. O que seria em relaçãórgão exclusivamente constituído por externos? Daí a minha prudência, coisa que aliás tem surpreendido os meus amigos que bem conhecem a minha impetuosidade. Mas volto a lembrar: isto só faz sentido com base no que defendo como poderes do conselho. Se é apenas um órgão de garantia da "accountability", como, repito, defendia VM há alguns anos, então o caso muda de feição.

iii. Apesar de alguma distinção entre poderes estratégicos e académicos, eles estão muitas vezes relacionados. A discussão conjunta, no mesmo órgão, de externos e internos pode facilitar a compreensão mútua dos valores em causa e das condicionantes de cada um dos poderes.

iv. Os membros internos podem ser um tampão importante na moderação de muito previsíveis conflitos entre presidentes de conselho geral e reitores.

v. Questão prática: será fácil reunir um número suficiente de membros externos para todos os conselhos gerais, se constituídos apenas por eles? Admito que sim, se o conselho tiver uma dimensão reduzida, com um máximo de 15 membros.

vi. Ainda mais comezinho, fruto da minha experiência num conselho geral, os internos portam-se muito melhor e mais inteligentemente na prersença de externos!

vii. Finalmente, e porque o argumento da prática estrangeira ainda pesa, as mais recentes experiências europeias seguem um modelo monista (ver anexo).

b) Modelo dualista

A par do conselho geral, para a governação geral, haveria um outro órgão, um mais típico conselho de administração, para a gestão, em particular a gestão académica. Seguindo a preferência dualista de VM, pergunto-me a então: mas que CA? Executivo? Ou com membros não executivos? À primeira vista, e à luz do modelo americano, diria que não. Se houver o CG que defendo, com poderes de decisão estratégica, então o que há é o CEO, isto é, o reitor. Novamente, olhemos para a prática.

i. O que é um CEO? É um "mercenário" da alta gestão, que passa de uma empresa para outra, que não tem interesses investidos em nenhuma, que não responde perante o pessoal nem tem de o ter em conta para nenhuma votação de que dependa a sua vida. Isto não é o total oposto do que é um reitor? Então, ele não tem condições para exercer os poderes desmesurados de CEO que a nova lei lhe atribui.

ii. Nestas condições, vou com VM para um modelo dualista, com um CA (reitorado) com ampla autonomia na gestão académica mas muito dependente do CG na governação que tenha implicações estratégicas. Então, até vou buscar, talvez com algum eclectismo, a ideia da composição mista, de executivos e de não executivos, próprias dos modelos monistas. Os executivos seriam o reitor e os vice-reitores. Os não executivos seriam representantes eleitos da corporação, tal como estabelecido na nova lei para o conselho geral.

iii. Uma vantagem substancial é que se resolve o problema perigoso criado pela nova lei, com uma situação em que um determinado professor tanto pode ser subordinado do reitor na vida prática como seu "superior" enquanto membro do conselho perante o qual este responde [8].

iv. Este modelo levanta logo o argumento de uma legitimidade de representação interna exigir a eleição do reitor pela corporação, directa ou indirectamente. É óbvio, basta lembramo-nos da importãncia que esta questão teve na discussão da lei. Sou inteiramente contrário à eleição do reitor. A minha condescen dência com o auto-governo não vai tão longe. E sewria um erro grave, com o choque certamente conflitual, a legitimidade social do conselho geral e do seu presidente, a legitimidade corporativa do reitor.

v. Reitor designado/eleito (a minha estupidez natural ainda não me permitiu perceber a transcendência desta questão) pelo conselho geral, vice-reitores nomeados pelo conselho geral sob proposta do reitor. Como não executivos, representantes eleitos dos professores e investigadores, bem como dos estudantes. Já agora, pelo menos paridade dos estudantes de pós-graduação em relação aos de licenciatura, coisa de que as associações de estudantes nem querem ouvir falar.

Falta a referência a um órgão necessário de participação, um senado, de onde facilmente emanariam os membros não executivos do reitorado. Isto já vai longo e já escrevi sobre isto.

Também resumir tudo isto em dois ou três parágrafos com formulação de lei. Fica para breve.

CONCLUSÃO

1. Voltando a referir esta discussão à posição de VM, partilho com ele alguma simpatia por um modelo dualista, em princípio. No entanto, não estou certo de que estejamos a pensar nos mesmos termos na lógica e competências dos dois órgãos.

2. Disse "em princípio". Os condicionalismos práticos que procurei explicar levam-me a defender a prudência de começarmos pela experiência monista.

3. O que está em causa, como fundamento dos modelos, vantagens ou desvantagens práticas, adequação às especificidades institucionais, é de tal monta que bem teria merecido estudo sério pelo legislador. Não vi esta abordagem nas sessões de discussão promovidas pelo MCTES.

4. Por igualdade de razões, é crucial que, ao longo dos próximos anos se monitorize aprofundadamente a aplicação da lei e as suas consequências. Infelizmente, não está nos nossos costumes. Faz-se uma lei e não se pensa mais no assunto, até que as insuficiências ou os efeitos nefastos da lei já estejam no ponto de não retorno, a exigir alterações radicais.


REFERÊNCIAS

[1] O'Donovan, G., 2003. "A Board Culture of Corporate Governance", Corporate Governance International Journal, Vol 6 (3).
[2] http://en.wikipedia.org/wiki/Principal-agent_problem
[3] http://www.oecd.org/dataoecd/32/18/31557724.pdf
[4] http://www.cmvm.pt/NR/rdonlyres/D6E8EF3B-7D3E-4C08-A0DC-FE8BD01B05A9/1033/recomendacoesNov2005.pdf
[5] Garber, N. "Governance Models: 
What's Right for Your Board", http://garberconsulting.com/governance%20models%20what's%20right.htm, 1997.
[6] Estatutos do BCP. http://www.millenniumbcp.pt/pubs/pt/grupobcp/quemsomos/contratodesociedade/article.jhtml?articleID=217730
[7] João Vasconcelos Costa, 2001. "A universidade no seu labirinto", Ed. Caminho.
[8] João Vasconcelos Costa, 2007. "Os internos e os externos". http://jvcosta.planetaclix.pt/res-190707.html

Nota

* A expressão correcta seria "instituições de educação superior". Escrevo universidades por simplificação, mas também por pensar que não é obrigatório que tudo o que discutirei se aplique da mesma forma aos politécnicos. Vou mais longe. Creio que nem se aplica da mesma forma a todas as universidades.


ANEXO

Experiências estrangeiras recentes

Áustria
Conselho da universidade com amplos poderes de política geral.
Metade dos membros eleitos pelo senado, metade nomeados pelo governo, um outro membro cooptado (na prática, é o principal candidato a presidente). Dimensão máxima de 9 membros.
Reitor nomeado pelo conselho, de entre uma "short list" escolhida pelo senado.

Dinamarca
Conselho com largos poderes, autoridade máxima da universidade, com maioria de externos.
Reitor nomeado pelo conselho.

Holanda
Conselho de cinco membros, nomeados pelo governo. O conselho nomeia três executivos: o presidente (governação geral e política), o reitor (governação académica) e o administrador (gestão corrente).

Noruega
Conselho como autoridade máxima. Presidido pelo reitor e constituído por 6 membros eleitos (3 professores, um funcionário, 2 estudantes) e 4 externos.
Reitor eleito segundo os estatutos de cada universidade, mas, seja qual for o órgão eleitor, sempre com maioria de professores.

26.8.2007; revisto pontualmente em 29.8.2007