eu
João Vasconcelos Costa
Espaço de conversa de um epicurista ou, pretensiosamente, a sabedoria (?) de/dos 60s. Açoriano, muitos anos investigador científico, depois professor universitário, passando por diretor de uma instituição de investigação e ensino, tudo isto com algum trabalho feito de estudo da educação superior. Hoje, novamente com responsabilidades de direção universitária. Albergando aqui a perplexidade angustiada da falta de perspetivas de concretização de ideais nunca realizados. Também, mais prosaicamente, o gosto de bem comer. E peripatético, que isto de ficar sentado é coisa de velhos.
 

O ENSINO SUPERIOR, O ESTADO E O MERCADO

João Vasconcelos Costa

Até à vaga das autonomias universitárias na Europa (com excepção do caso britânico, com uma autonomia secular) o sistema universitário, a configuração institucional e a oferta de cursos eram estritamente determinados pelo Estado. O ensino superior da época moderna foi sempre visto mais do que um interesse pessoal dos seus estudantes, antes como um instrumento de promoção da modernização da sociedade, da mobilidade social e da riqueza colectiva. Nesta medida, era um bem público e da competência dos Estados. No entanto, a evolução da administração pública e das finanças dos Estados, bem como, mais recentemente, a influência das ideias neoliberais, determinaram um novo contexto para a intervenção pública e influenciaram radicalmente as relações entre os Estados e as instituições de ensino superior. Perante a complexidade dos desafios ao desenvolvimento do ensino superior, nomeadamente depois da fase da massificação, os Estados deixaram de saber e poder ter sobre as instituições o papel de controlo estreito que desempenhavam até então. O novo quadro de relações entre Estados e instituições de ensino superior passa a ser pautado pela autonomia, por novas regras de financiamento e por uma regulação partilhada, em maior ou menor grau, com o mercado.

Mesmo em relação às instituições públicas, com financiamento assegurado pelo Estado e teoricamente não sujeitas ao mercado, a sua organização, funcionamento e gestão, bem como a lógica da suas ofertas educativas passaram a ser fortemente influenciadas por ideias e valores tradicionalmente associados ao funcionamento do mercado. É por isto que, quanto à universidade pública, não se pode falar em rigor em mercado; mas pode-se dizer que funcionam em certa medida num "quase-mercado", como discutido por Niklasson (1). Em grande parte, nesta situação, o mercado aparece mais como uma construção retórica e ideológica. Não deixa, todavia, de ter importantes consequências práticas: promoveu o aparecimento das instituições privadas e, com isso, a necessidade de competição das instituições públicas e da decorrente autonomia.

A autonomia, em grau diferente de país para país e também conforme as matérias, transferiu para as universidades essa função de regulação. No caso português, e no que se refere às universidades públicas, a diversidade institucional, isto é, a criação de universidades e das suas unidades orgânicas, bem como o acesso, o sistema de graus e as carreiras, são regulados pelo Ministério. Mas já a oferta de cursos é deixada à auto-regulação pelas universidades (mas não pelos politécnicos nem pelas instituições privadas, estas paradoxalmente, porque são as que verdadeiramente estão no mercado).

Esta situação de total desregulação, no que respeita às universidades públicas, tende a ser geralmente reconhecida como insustentável. O catálogo de cursos é vastíssimo e redundante, em grande número de casos assente numa grande especialização. Muitos cursos de banda estreita são irrelevantes socialmente, ficam com um número de alunos abaixo do numerus clausus, muitas vezes com qualificações muito baixas, quando não ficam mesmo desertos.

Em muitos outros casos, são cursos desajustados das necessidades do mercado de trabalho, lançando jovens para o desemprego. No entanto, mesmo que sujeitos a avaliação negativa, contam da mesma forma como os melhores e mais relevantes para o financiamento em bloco das universidades, pelo método da fórmula. Numa época de dificuldades de financiamento, que tende a perdurar e mesmo a agravar-se, é uma situação que suscita muitas críticas.

Por estas razões, a lei da organização e ordenamento do ensino superior (Lei 26/2000) prevê um recuo na autonomia universitária e na auto-regulação pelas universidades, atribuindo ao Ministério uma função reguladora da criação de cursos. Mas já com este Governo foi aprovada pela Assembleia da República a lei do desenvolvimento e qualidade, com limitações ainda mais gravosas à autonomia universitária.

Regulação e garantia da diversidade

 

Esta tendência recente para uma maior intervenção do Estado, depois de anos de total autonomia das universidades públicas, pode levar a pensar numa regulação tendencialmente negativa, com restrição da diversidade, mesmo quando ela parece ser redundante. Este seria um risco grave. A diversidade é um elemento enriquecedor de qualquer sistema organizacional e é particularmente importante no caso do ensino superior, face à grande complexidade dos desafios que se lhe colocam e à multiplicidade de solicitações que lhe são postas, a começar pela heterogeneidade crescente da população que a procura. Como escreve van Vught (2), "o aumento da diversidade é uma estratégia importante para responder às necessidades dos alunos; aumenta a mobilidade social; permite uma melhor resposta às necessidades do mercado de trabalho; responde às necessidades políticas de grupos muito diversificados; permite a manutenção de instituições de elite num sistema massificado de ensino; permite aumentar o nível de eficiência das instituições de ensino superior; aumenta as possibilidades de experiências inovadoras a baixo custo (podem fazer-se experiências numa parte do sistema em vez de no todo, as quais poderão ser generalizadas se tiverem êxito, ou suprimidas, com custo limitado para o sistema, se falharem)".

Fala-se mais frequentemente em diversidade em termos de ofertas educativas, em multiplicidade de cursos. Neste caso, o conceito até pode ser perverso, como vimos, porque, neste sentido, a nossa diversidade é claramente excessiva. Mas a redundância nem sempre é negativa. Critica-se com razão o elevado número de cursos em determinadas áreas ou saídas profissionais, mas esquece-se que a repetição pode não ser uma repetição de iguais. Há nichos especiais de procura, correspondentes a especificações qualitativas particulares. E pode haver a vantagem de criação de experiências de alta qualidade que introduzam factores de emulação e de estímulo à qualidade geral, quando não, para se ir mais longe, de condenação de experiências estabelecidas de má qualidade que de outra forma não emergiriam tão facilmente face à opinião pública.

As missões da universidade

 

A outra grande limitação que a regulação se deve impor, seja a regulação pelo mercado seja a regulação pelo Estado, é a do cumprimento das missões da Universidade, nem sempre compagináveis com factores economicistas, quer o do lucro no mercado quer o da economia dos dinheiros públicos. Este discurso economicista está na moda, como se vê por múltiplas reacções de concordância com as chamadas "medidas" de racionalização incluídas na lei do desenvolvimento e qualidade. É um discurso perigoso, que põe em risco muito do que é o património e função culturais das instituições de ensino superior, públicas ou privadas, e a sua missão. Joga também, flagrantemente, contra a liberdade de aprender.

Com a massificação, assistiu-se a algum prejuízo dos valores culturais "puros", à vulnerabilidade ao mercado e seus interesses imediatistas, à valorização dos contributos utilitários da universidade, nomeadamente a investigação aplicada (com desvalorização da investigação fundamental) e os serviços. Esta tendência é perigosa e contraditória com outras evoluções das universidades.

Com efeito, é a esta época que corresponde uma maior multiplicidade dos fins da universidade, nem sempre facilmente congruentes, que chega até nós, por exemplo, na listagem de fins da universidade da OCDE (1987): educação terciária; investigação; fornecimento de mão de obra qualificada; treino altamente especializado, prinicipalmente a nível de pós-graduação; fortalecimento da competitividade da economia; credenciação para emprego de alto nível; mobilidade social; serviços à comunidade; contribuição para as políticas nacionais; preparação para a liderança social.

É óbvio que toda esta complexidade de missões não pode ser reduzida a critérios economicistas. A universidade continua a ser o repositório da cultura nacional e da formação de quadros superiores em todas as áreas de actividade e do saber, por menos úteis que elas possam parecer num dado momento. Além disto, vivemos numa época de grande imprevisibilidade no que toca à evolução da sociedade do conhecimento, que ainda está nos primeiros passos.

Esta evolução tem posto, nos últimos anos, o sistema universitário em questão, por múltiplos problemas: as mutações aceleradas no mercado do trabalho e do emprego; a igualdade de oportunidades e combate à exclusão; a competitividade individual e institucional; a relação custos-benefícios para os indivíduos e a sociedade e as constrições ao financiamento público; a diminuição da pressão demográfica mas o aparecimento de novos públicos; a qualidade e relevância do ensino e investigação; o balanço entre a formação cultural, a profissional e a formação para a cidadania; o espaço europeu e processo de Bolonha; a competição da educação transnacional; a educação ao longo da vida.

Com isto, a exigir a maior flexibilidade e diversidade das universidades, como é possível espartilhar a universidade em critérios meramente economicistas, sejam eles gerados pelas forças do mercado sejam derivados da regulação pelo Estado e com pretexto na relevância social das suas actividades?

Aliás, nada mais falível do que definir a relevância, principalmente se em termos de empregabilidade, numa sociedade em tão acelerada mutação. Mercado e Estado convergem para uma visão de curto prazo, que impossibilita, em muitos casos, ver à distância a importância, tantas vezes imprevisível, de determinadas formações. Assim, a satisfação dos clientes faz-se pela moda, no curto prazo. Também não são os empresários os capazes de ver mais longe; ficam-se em regra por banalidades ou visões míopes (anote-se, como excepção, a iniciativa de empresas de construção naval de concederem bolsas de estudo para o curso de Engenharia e Arquitectura Naval do Instituto Superior Técnico, um curso com procura decrescente).

Mas nem oito nem oitenta. Obviamente que hoje também temos que falar em relevância e em empregabilidade, que mais não seja na perspectiva da economia dos dinheiros públicos, cada vez mais escassos para outras aplicações sociais imprescindíveis. Mas a empregabilidade hoje está muito mais relacionada com cultura, competências, saber-fazer e aptidões gerais ou transversais do que com meros conhecimentos especializados. E aqui entra justificadamente a questão da necessidade da regulação das nossas ofertas educativas, porque as universidades têm um longo catálogo de cursos de banda estreita totalmente ao contrário desta filosofia e que o Estado sustenta.

No entanto, a margem de incerteza é muito grande e incompatível com ilusões de um planeamento rigoroso dos recursos humanos. Quem era capaz de prever, na década de setenta, a necessidade de informáticos e de engenheiros de hardware? Os médicos que se formaram até aos anos oitenta previam que grande parte das suas tarefas viriam a ser desempenhadas por técnicos superiores especializados em tecnologias de diagnóstico e terapêutica? O tão falado excesso de professores do ensino básico e secundário não será, dentro de anos, um défice em função de novas e imprevisíveis pedagogias, com maiores necessidade de pessoal qualificado, como aconteceu ainda há anos na Holanda quando adoptou uma política semelhante? Ou, como nos Estados Unidos e Inglaterra, em que medidas semelhantes causaram uma grande falta de professores porque os jovens diplomados arranjaram outras colocações mais compensadoras? Recorde-se que a nossa última previsão de necessidades de professores, há dez anos, resultou num exercício totalmente desajustado.

Será, portanto, que só devemos manter cursos que tenham procura e que garantam emprego, como agora tanto proclamam o Ministro e alguns comentadores ? E se um jovem quer ser pianista ou pintor ou filósofo? A realização da vocação não é um valor de bem-estar pessoal e de realização humana? E como conjugar aquela ideia com a defesa de que o aluno como cliente tem o direito de escolher, na base do direito constitucional da liberdade de aprender? O Estado tem a obrigação de facultar formação em todos os saberes, independentemente de dever ter também uma acção de esclarecimento do estudante consumidor quanto ao valor prático imediato e empregabilidade do curso. Atentemos, por exemplo, no relatório MjØs sobre a nova reforma da Noruega, que aponta claramente como obrigação do Estado proteger as áreas que não tendo embora procura são importantes para o país.

A regulação pelo mercado

 

Na impossibilidade de planeamento rigoroso, e havendo que facultar ofertas educativas que não podem medir-se pela simples empregabilidade imediata, o mercado é um regulador eficaz, embora frequentemente com consequências dolorosas, sempre que as escolhas individuais venham a entrar em colisão com as regras do mercado.

As universidades públicas, na generalidade dos países europeus e nos Estados Unidos, são reguladas pelo Estado, com algum hibridismo com o mercado. As universidades privadas, praticamente por toda a parte (mas não em Portugal) são tipicamente sujeitas ao jogo do mercado. O nosso mecanismo de auto-regulação pelas universidades públicas, com total liberdade de determinação das ofertas educativas, é que é praticamente único. Em teoria, aproxima-se do mecanismo do mercado, porque não há limitações à oferta de cursos. Mas é um pseudo-mercado, porque a venda dos produtos está assegurada, uma vez que todos os cursos são financiados pelo Estado. A inexorável regra do mercado que é a extinção dos produtos ou serviços não competitivos não funciona no nosso sistema, porque o financiamento assegurado e o conservadorismo universitário perpetuam experiências irrelevantes do ponto de vista social e económico do mercado. Tenho dúvidas de que as intenções do actual Ministro consigam vencer a resistência universitária.

Mesmo em relação ao ensino privado, o mercado é viciado. A oferta está condicionada pelo Estado, que aprova os cursos e o número de vagas mesmo nas instituições privadas e a procura é em boa parte residual em relação à procura do sistema público. Além disto, é um mercado com enorme assimetria de informação. É neste sentido que Dill (3) fala do "cliente imaturo". Os candidatos a alunos não conhecem os resultados das avaliações, não há "rankings" nem classificações das universidades e dos cursos e nem sequer há uma opinião consagrada em relação a universidades de elite. Qualquer americano sabe o que significa Harvard, Yale, Stanford e outras, qualquer britânico conhece a diferença entre Cambridge e uma das novas universidades ex-politécnicos. Isto não acontece em Portugal. No entanto, curiosamente, o maior número de respostas de estudantes do ensino universitário público ao inquérito sócio-económico aos estudantes do ensino superior, do CEOS/CNAES de 1997, revela que o factor de primeira escolha é o prestígio da instituição (51,8%), seguindo-se a qualidade do curso (50,8%) e a proximidade da residência (49,4%).

A proximidade da residência é um factor de escolha da instituição que pesa em praticamente todos os países e que condiciona o mercado. Mesmo num país com grande mobilidade de estudantes como os Estados Unidos, a grande maioria dos estudantes (cerca de 70%) frequenta a sua universidade estadual. As grandes universidades de prestígio, que atraem estudantes de todo o país, não representam mais do que 3% das instituições americanas de ensino superior. Como se viu, também joga imenso entre nós a proximidade geográfica, dado o custo de deslocação e instalação para fora do local de residência. No referido inquérito, a proximidade geográfica é o primeiro factor de escolha para os estudantes do ensino privado (52,2% das respostas), provavelmente porque neste caso se somam desfavoravelmente dois factores, o custo das propinas e o custo de deslocação.

É por tudo isto que o caso português não pode ser utilizado em rigor para se argumentar contra o modelo de regulação pelo mercado. Para isso, há que utilizar os prós e contras de modelos típicos, como o americano, não o de uma situação aberrante como a portuguesa.

Mas nem mesmo nos Estados Unidos a regulação pelo mercado é absoluta, embora a vaga de neoliberalismo que atravessou o mundo no fim dos anos oitenta tenha gerado esse mito e tenha tentado transplantá-lo para situações diferentes. De facto, mesmo nos Estados Unidos, o mercado funciona, no caso do ensino superior, com algumas limitações reguladoras e principalmente nas universidades estaduais, cujo financiamento está a ser crescentemente regulado pelos governos estaduais, com base em indicadores de produtividade. Além disso, a existência de um "board of trustees" altera as regras de funcionamento, na medida em que eles são geralmente órgãos de defesa da qualidade académica, da diversidade e da inovação contra os interesses imediatos do mercado (mas reconheça-se que também há casos em que eles são principalmente conselhos de administração de empresas, só "business oriented" e representantes dos "donos" da universidade). Por outro lado, são hoje muitos os casos em que os órgãos académicos estão a querer maior intervenção junto dos "boards" para acutelar os interesses formativos gerais e culturais e a "scholarship" contra os interesses mercantis e economicistas.

Também na Europa, em que, geralmente, as propinas são de baixo valor e as universidades são fundamentalmente financiadas pelo Estado, este factor decisivo limita fortemente a regulação absoluta pelo mercado, embora se assista a uma crescente retórica economicista e de louvor do mercado.

O mercado da educação, mesmo nos Estados Unidos, não é um mercado típico, como a da maioria dos bens e serviços, como bem discutido por Amaral e Magalhães (4). A educação superior é um bem posicional, isto é, um bem que se traduz em posição social e cuja aquisição, por seu lado, também depende em parte dessa posição. Confere melhor capacidade de obtenção de bons empregos, com melhores remunerações e prestígio social. Os bens posicionais tendem a manter-se como bens escassos, mesmo em situação de livre oferta e procura. Nestas condições, o binómio preço-qualidade, essencial no mercado, está distorcido, porque o consumidor dá mais valor ao factor prestígio ou qualidade do que ao factor preço. Assim, as instituições de elite ocupam um lugar privilegiado no mercado, que fica pouco contestável pelas instituições de médio ou menor prestígio (o que não se verifica em Portugal, onde não há uma verdadeira distinção de universidades de elite). A tendência é para uma estratificação vincada entre universidades de elite e as restantes, entre universidades de ciência e as de ensino, em que as menos bem colocadas tendem a actuar por mimetismo, com custos para a diversificação e diferenciação.

Anote-se que esta característica de bem posicional também tem outros efeitos em Portugal, contribuindo para a viciação de um sistema de mercado que, em teoria, seria o da auto-regulação das universidades. É que o valor posicional se localiza mais no grau académico, em abstracto, do que numa licenciatura específica (com algumas nuances, como medicina). Neste sentido, face ao desajustamento entre as vagas oferecidas e as vocações e desejos dos candidatos, estes acabam por ir frequentar cursos que não escolheriam num verdadeiro mercado de ofertas educativas. Novamente, à custa dos compradores desviados dos seus verdadeiros interesses, as ofertas educativas de menor qualidade e relevância ficam protegidas dos efeitos do mercado.

Como se disse, o ensino superior tem valores dificilmente compagináveis com as regras do mercado. Ele dificulta o acesso ao ensino superior aos de menos recursos ou com dificuldades de aprendizagem, pode levar à diminuição da qualidade por maior preocupação com a lucratividade (mas, à distância, com o efeito oposto de menor competitividade pela qualidade), pode condicionar pelos interesses de mercado a investigação e as relações com a sociedade, pode diminuir a diversidade, levando mesmo à extinção de actividades relevantes no plano social, científico e cultural, mas não rentáveis.

Portanto, ao contrário da visão neoliberal que superlativiza o papel regulador do mercado, ele não é uma panaceia, embora tenha algumas vantagens significativas em termos de promoção da competitividade e da inovação e, obviamente, é o grande espaço em que se movem as instituições privadas de ensino superior, mau grado a intervenção do Estado também no ensino privado.

A regulação pelo Estado

 

Visto o papel do mercado como regulador da diversidade programática no ensino superior (limitando-nos a esta, porque seria longo falar da regulação dos outros tipos de diversidade), vejamos o outro extremo, o da regulação pelo Estado. Continua a ser, directa ou indirectamente, em maior ou menor hibridismo com o mercado, o sistema dominante na Europa. E não pode deixar de ser, quando o peso determinante do financiamento na Europa ainda continua a caber ao Estado. Comecemos, por isto, por discutir a regulação programática no ensino público, admitindo, pelas limitações ao mercado que ficaram ditas, que o papel do Estado neste sector é determinante, em detrimento do mercado, que mais não seja porque é o financiador. Um verdadeiro mercado de ensino superior, como nos Estados Unidos, é inseparável de um sistema de financiamento também dependente do mercado, isto é, o financiamento pelas propinas.

No entanto, não é necessário que a regulação pelo Estado esteja ligada em absoluto ao financiamento público. Um sistema híbrido de regulação, como defenderemos adiante, pode deixar ao mercado uma margem importante de regulação, mesmo quanto ao ensino público, desde que as propinas possam ser de valor considerável, total ou parcialmente compensáveis aos estudantes por sistemas como o do cheque de ensino ou o dos empréstimos, que discutimos em artigos anteriores. Com propinas diferenciadas, o Estado tem possibilidade de fazer intervir um mecanismo de regulação, subsidiando selectivamente os cursos de interesse público mais relevante e deixando os de menos procura e impacto exclusivamente ao pagamento integral das propinas e ao funcionamento do mercado. Mas, tal como referimos para aqueles modelos de financiamento, não se vê coragem política dos governos para este tipo de regulação, que certamente suscitaria fortes reacções do ensino público, com o seu financiamento assegurado.

Tem-se discutido o carácter do bem que é o ensino superior. Domina a visão de que é um bem público, mesmo quando facultado por instituições privadas, e como tal fiscalizado e regulado pelo Estado. Esta é, por exemplo, a posição adoptada pela reunião de Praga de 2001, na sequência da reunião de Bolonha. O ensino superior é um factor decisivo da competitividade nacional e do desenvolvimento e, como tal, é uma responsabilidade do Estado, que tem o direito ou o dever de garantir que os fundos públicos despendidos com o ensino superior o são com adequada relação de custos-benefícios, com adequação ao cumprimento eficaz das missões das instituições e com transparência e prestação de contas. Na mesma perspectiva, caberia ao Estado garantir que o ensino privado se insere nos objectivos do ensino superior, em geral.

Para outros, o retorno pessoal do investimento no ensino superior, em termos de posição social e de estatuto remuneratório, ultrapassa largamente o retorno social (ao contrário dos outros graus de ensino), pelo que o ensino superior seria um bem de mercado embora com importantes externalidades. Assim, o Estado deveria recuar nos seus poderes de regulação, dando mais espaço ao mercado, num sistema de regulação híbrida, também já defendida entre nós (4).

O que aqui se chama regulação híbrida, discutida por Trow (5) à luz da situação inglesa, relativamente paradigmática, é a situação hoje prevalecente na Europa onde, apesar da autonomia das instituições de ensino superior, o mercado de ensino superior é limitado e inconsequente e onde o Estado continua a regular, mas usando uma retórica ideológica de mercado e usando mecanismos de regulação tipo mercado (especialmente promovendo a competição para o financiamento) em vez dos mecanismos tradicionais de regulação pública ou, em consequência, sujeitando o governo e a gestão das instituições às normas da moderna gestão pública (no sentido inglês do "new managerialism"), tão influenciadas pela lógica do mercado.

De qualquer forma, é inegável que em relação ao sector público, o Estado é o garante da equidade, da solidariedade social e da boa utilização dos recursos públicos. O mercado é de bens e serviços com benefícios privados individuais ou corporativos, mas não lida bem com benefícios sociais. Pode, assim, parecer um truismo defender o papel regulador do Estado. Mas também se deve ter em conta que, muito mais do que a influência do Estado ou as suas orientações políticas, a própria universidade pública sofre na prática influências mais determinantes da pressão social, do mercado de trabalho, das ideias dominantes na sociedade empresarial. No início da era do controlo estatal, nas reformas humboldtiana e napoleónica, a universidade produzia essencialmente, além dos profissionais liberais, os quadros da administração pública. Hoje é o sector privado que emprega a maioria dos formados pela universidade, é ele que lidera a força por detrás da evolução do sistema universitário. Neste jogo complexo de influências sociais, em que a própria universidade, como corpo social muito influente, é também um agente importante, o papel do Estado, como regulador da universidade pública e garante dos seus objectivos sociais, não deve ser visto de forma rígida, não se deve comportar, como agora, como o financiador que por isto é dono. Muito menos, obviamente, em relação ao sector privado.

Como escrevem os autores citados (4), "o Estado tem um papel regulador imprescindível na diversificação dos sistemas de ensino, desde que não caia no pecado da regulamentação excessiva". Na prática e na nossa tradição administrativa, as duas frases são contraditórias, porque o pecado parece inexorável. A Lei 26/2000 passou para a competência do Governo a aprovação de novos cursos, prevendo, no entanto, algum papel para uma entidade independente, embora a título meramente consultivo. Mas já o projecto de decreto regulamentador posto à discussão era um eloquente exemplo dos riscos de burocratismo e uniformidade. Pior ainda com actual lei do desenvolvimento e qualidade, que atribui ao Ministro largos poderes, em muitos casos contra o que está estabelecido na lei e na prática da autonomia universitária: reconversão de estabelecimentos de ensino superior ou sua integração ou fusão, não atribuição de vagas e de financiamento a cursos com reduzido número de alunos, cancelamento do registo de cursos, e até, descendo ao pormenor totalmente atentatório da autonomia, emitir directrizes quanto à denominação e duração dos cursos e às áreas científicas obrigatórias e facultativas dos respectivos planos de estudo.

Atribuir ao Ministério o papel de regulador é de facto atribui-lo à burocracia de uma direcção-geral, que não sabe lidar com o que ultrapassa a rotina, que não sabe valorizar as propostas inovadoras e que tem sempre uma grande tendência para a uniformização administrativa. Veja-se a rigidez dos critérios para aprovação da criação de estabelecimentos ou de cursos constantes da proposta de lei do desenvolvimento e qualidade. Atribuir ao Ministério, directamente e em exclusivo, o papel de regulador é também colocar o sistema na dependência de todas as pressões eleitorais que se exercem sobre o Governo, de natureza regional ou local, corporativa ou económica. É também colocar em jogo logo à partida os factores financeiros e orçamentais, que obviamente são determinantes mas que, como defendido adiante, só devem jogar na fase final decisória do processo de regulação, uma vez definido o quadro político, de qualidade e de relevância social do processo de aprovação de cursos.

Importa, portanto, distinguir regulação pelo Estado de aprovação pelo Governo da criação de cursos, que é apenas uma das suas modalidades e, a meu ver, menos desejável. Em alguns países, o papel do Estado é entregue a agências ou órgãos com maior ou menor dependência do Ministério. Estes organismos tendem a associar a representação da sociedade civil, num crescente reconhecimento do papel dos parceiros sociais ("stakeholders") da universidade. É o que se passa, por exemplo, na Suécia, na Finlândia, na Hungria, na Espanha, no Reino Unido (embora, neste caso, de forma mitigada, apenas por meio da avaliação, mas que tem um peso decisivo).

Um modelo híbrido de regulação

 

Pesado tudo isto, salvo melhor entendimento, o nosso sistema de regulação devia ser um sistema híbrido, como já se vê hoje em outros países europeus, conjugando um mercado informado e controlado com uma função reguladora do Estado centrada no financiamento e exercida através de uma entidade independente de concertação social. Em resumo, e no que se refere ao ensino público:

1. As instituições de ensino superior público, tanto as universidades como os institutos politécnicos, deviam ser livres de criar cursos, com financiamento pelo Estado, nos termos do número 3, ou, quando esse financiamento não for obtido, sujeitando-se ao mercado por via de propinas de valor real, sem proteccionismos, nomeadamente no que se refere às universidades públicas em relação às privadas reconhecidas como entidades idóneas;

2. O mercado devia ser informado e controlado, por via da acreditação dos novos cursos, num processo dependente da avaliação a priori, confirmada periodicamente por avaliação a posteriori e, em ambos casos, com avaliações programáticas traduzidas em classificação; a informação do mercado deve também ser facultada por classificações resultantes de avaliações institucionais regulares;

3. O Governo teria a palavra final decisiva na regulação do sistema por financiar apenas, no âmbito de um sistema de contratação de serviço público, cursos aprovados pelo Governo como de interesse público, de entre os cursos acreditados, devendo esse interesse público ser determinado por objectivos e critérios amplos, inclusivamente culturais, e não só por critérios utilitaristas e relacionados exclusivamente com o mercado de trabalho;

4. A entidade responsável pela avaliação/acreditação devia ser independente do Governo; como há muito defendo, deve ser uma entidade de concertação, incluindo representantes das instituições de ensino superior, público e privado, representantes do meio social (empresas e sindicatos, associações profissionais, autarquias, interesses sociais e culturais) e peritos da confiança do Governo e, eventualmente, da Assembleia da República.

5. Competiria também à entidade acreditadora, para além da declaração de qualidade, recomendar ao Governo a utilidade pública dos cursos, para efeitos de financiamento.

Este processo não prejudica a liberdade de mercado e de criação de cursos pelas universidades públicas, desde que estas aceitem que os cursos não acreditados e não inscritos nos contratos de financiamento têm que competir para propinas de valor real, nos termos das universidades privadas. Por outro lado, atribui ao Estado um papel importante, na fase afinal decisiva que é a do financiamento. O Governo, neste sistema de mercado controlado, actua como intermediário comprador em representação dos consumidores, escolhendo de entre a livre oferta das universidades o que é do interesse público. Não é um modelo sem precedentes. Na França, onde o financiamento é contratado, só são considerados para esse efeito os chamados “graus nacionais”, os que, de entre todos os “graus de universidade”, passam pelo processo de acreditação designado como “habilitation”.

O problema da regulação das ofertas do sector privado é mais complexo. À primeira vista, sendo as instituições privadas financiadas apenas pelos seus estudantes, a regulação devia ser deixada exclusivamente ao mercado. No entanto, a liberdade de empresa e as leis do mercado não impedem alguma acção reguladora do Estado. A defesa da qualidade e a protecção do consumidor, especialmente num mercado que, como vimos, é muito assimétrico, justificam mecanismos de regulação que vemos em acção em outros domínios: na energia, na banca, nos seguros, na licenciação de medicamentos e na fixação do seu preço, etc. A própria Constituição, no seu artº 75º, estipula que o Estado fiscaliza o ensino particular e cooperativo. Analisaremos esta questão, em maior pormenor, em próximo artigo.

A questão é aqui de equilíbrio e de bom senso. O papel do Estado, como agente não financiador, não deve ir mais além do que é o mínimo necessário para garantir a qualidade do sistema e a informação do mercado. Colocadas claramente no mercado as instituições privadas e sujeitas aos seus mecanismos e assumindo os seus riscos, não parece admissível que o papel regulador do Estado seja mais forte do que em relação ao subsistema público e que, ao contrário deste, não baste o registo de novos cursos mas sim a sua aprovação formal, como actualmente, um processo moroso altamente lesivo da agilidade das instituições de ensino privado, bem como a fixação do número de vagas. Por exemplo, a intenção ministerial de intervir na formação de professores pelas instituições privadas por diminuição do número de vagas parece claramente abusiva. Cremos que as instituições de ensino superior privado deviam ser totalmente livres de criar os seus cursos, sujeitando-se ao mercado, e de fixarem livremente o número de vagas, com a restrição de, para fiscalização do Estado e de defesa do consumidor, esses cursos deverem ser sujeitos a priori a um processo de avaliação/acreditação, com classificação, a cargo da entidade independente que referimos atrás.

 

NOTA: este artigo foi escrito antes da aprovação final da lei do dcesenvolvimento e qualidade. Parece que, na sua versão final, o chamado Conselho Nacional do Ensino Superior vai ficar com composição muito alterada e próxima do que aqui se propõe, embora com muito menos poderes, meramente consultivos.

 

REFERÊNCIAS

(1) Niklasson, L. (1996). Quasi-markets in higher education - a comparative analysis. J. Higher Education Policy and Management, 18, 1.

(2) van Vught, F. A. (1996). Isomorphism in higher education? Towards a theory of differentiation and diversity in higher education systems. In V. L. Meek et al., eds., "The mockers and mocked: comparative perspectives on differentiation, convergence and diversity in higher education". pp. 42-58, Pergamon, Oxford.

(3) Dill, D. (1997). Higher education markets and public policy. Higher Education Policy, 10, 167-185.

(4) Amaral, A e Magalhães, A. (2001). On markets, autonomy and regulation. The Janus head revisited. Higher Education Policy, 1-14.

(5) Trow, M. (1996). Trust, markets and accountability in higher education: a comparative perspective. Higher Education Policy, 9, 309-324.