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João Vasconcelos Costa
Espaço de conversa de um epicurista ou, pretensiosamente, a sabedoria (?) de/dos 60s. Açoriano, muitos anos investigador científico, depois professor universitário, passando por diretor de uma instituição de investigação e ensino, tudo isto com algum trabalho feito de estudo da educação superior. Hoje, novamente com responsabilidades de direção universitária. Albergando aqui a perplexidade angustiada da falta de perspetivas de concretização de ideais nunca realizados. Também, mais prosaicamente, o gosto de bem comer. E peripatético, que isto de ficar sentado é coisa de velhos.
 

COMENTÁRIOS SOBRE AS PROPOSTAS DE GOVERNAÇÃO DE "ENSINO SUPERIOR: UMA VISÃO PARA A PRÓXIMA DÉCADA"

João Vasconcelos Costa

Largas páginas (79-116) do livro "Ensino superior: uma visão para a próxima época", ao que li da responsabilidade directa do Prof. Veiga Simão, tratam da autonomia universitária e do governo universitário, culminando na apresentação do que chama "um novo modelo de governo universitário". Também a imprensa apresentou a nova proposta como um modelo novo e uma mudança significativa, chegando a referi-lo como equivalente ao modelo americano dos "boards of trustees" (coisa que, em abono da verdade, o Prof. Veiga Simão não disse). Eu próprio fui iludido, antes de ler o livro, quando noutro artigo escrevi, acerca do modelo americano dos "boards of trustees", que "é um modelo que não está tão distante como parece, pois na recente reunião de Caparide, o documento sobre governação já avançava para um órgão que, pelo que se leu na imprensa, tende para este modelo". A meu ver, lido agora o livro, as propostas que faz, que praticamente se reduzem à criação de um novo órgão, são recuadas, não justificam que se fale de um novo modelo porque salvaguardam as principais características do actual e não dão total resposta aos problemas que o próprio livro aponta.

De facto, a caracterização da actual situação e os diagnósticos dos males, ineficiências e perversões que estão directa ou indirectamente ligados ao nosso sistema de governação, tal como descritos no livro, merecem certamente a concordância de todos os que vêm defendendo a adopção de um novo modelo de governação. No entanto, o Prof. Veiga Simão não vai tão longe como eu e certamente muitos mais gostaríamos de ver, embora reconheça que são de evitar mudanças demasiadamente traumáticas que afectem o bom funcionamento institucional.

Os dois modelos

Alguns dos meus leitores já estarão certamente cansados de lerem a caracterização que tenho feito repetidamente dos dois modelos de governação universitária, o nosso modelo colegial/corporativo tradicional e o modelo alternativo, profissional ou empresarial (no sentido moderno do termo). Desculpem-me os leitores habituais eu repetir de novo essa exposição, necessária para a compreensão dos que só lerem este texto, ou saltem esta secção. Aliás, provavelmente todos os universitários conhecem os dois modelos, embora sem conhecimento pormenorizado das suas diferenças essenciais.

Do nosso modelo colegial e corporativo, herdeiro levado ao extremo da tradição europeia continental, hoje em larga mudança, pouco vale a pena dizer, porque todos o conhecem. O poder máximo assenta no senado, um órgão de dimensão e composição inadequados para eficaz decisão estratégica e política. O reitor é eleito, bem como os órgãos de direcção das faculdades, que não são uninominais e em geral representam os vários corpos da escola. É um modelo que estimula o corporativismo, tem dificuldade em fazer emergir um pensamento estratégico e políticas consequentes com esse pensamento, tem capacidade reduzida de resposta pronta aos desafios e não garante a eficiência da gestão, hoje forçosamente muito exigente e complexa. Os senados universitários são de facto grandes assembleias gerais e não verdadeiros "conselhos de administração", para dar uma analogia empresarial.

O modelo alternativo, no seu extremo identificável com o americano, baseia-se nos princípios de necessidade de políticas prontas e eficazes, e de compromisso entre liderança e participação. As características essenciais deste novo modelo são: o governo, em todas as matérias, mesmo o planeamento académico, compete a um órgão restrito ("board of trustees", conselho de governo ou conselho de curadores), equivalente aos conselhos de administração, de dimensão reduzida (à volta dos vinte membros) e composto por membros doadores ou de grande prestígio científico, profissional ou empresarial, todos externos à universidade, a que se juntam o presidente da universidade e um ou mais representantes dos alunos (mas geralmente não dos professores); os órgãos colectivos representativos (senados) são simplesmente consultivos; as funções de direcção competem, em grande parte, a órgãos unipessoais e os detentores de cargos executivos, incluindo o presidente (o equivalente ao reitor) são nomeados pelos órgãos de governo ou, pelo menos, estes têm um papel muito determinante na sua selecção.

Este modelo, que por comodidade chamarei o modelo do conselho, está também fortemente implantado no Reino Unido e nos seus domínios, embora com alguns compromissos com a colegialidade, e está a ganhar implantação na Europa. Países como a Irlanda, os escandinavos, a Holanda, a Suíça, até certo ponto a França e agora a Espanha, têm sistemas de governação que vão buscar muito à lógica do modelo do conselho, embora com maior ou menor compromisso com um papel mais relevante, mas sempre secundário (consultivo ou de acompanhamento), dos órgãos representativos.

Também tenho defendido um modelo híbrido para Portugal, para evitar uma rotura traumática com a tradição e a cultura universitária. Entendo que o conselho de governo ou conselho de curadores, com uma dimensão máxima de 25 a 30 membros, inclua também membros internos, não na qualidade de representantes dos corpos universitários mas sim em virtude das suas capacidades politicas, visão institucional e conhecimento das tendências internacionais da politica internacional, e ainda uma percentagem significativa (por exemplo 30 a 35%) de membros externos, escolhidos pelas mesmas características e pelo seu mérito intelectual, empresarial ou profissional, não ex officio. O conselho nomearia o reitor e teria os poderes máximos de definição de estratégias e politicas, em todos os domínios, de aprovação de planos de desenvolvimento, de aprovação dos relatórios e contas, de elaboração do orçamento, de fixação das propinas, de procura de financiamentos, de criação e extinção de unidades e cursos, cabendo ao senado, no caso da criação de cursos, aprovar o plano curricular. Ao contrário do modelo americano "puro", o senado não seria meramente consultivo, cabendo-lhe os processos de operacionalização das decisões do conselho em matérias académicas e tendo um papel activo de acompanhamento do conselho, podendo emitir recomendações e fazer propostas por sua iniciativa.

Um equívoco à partida

O leitor do livro pode-se queixar de alguma falta de clareza. O equívoco de que o Prof. Veiga Simão estaria a propor, mesmo que de forma mitigada (como disse que tem acontecido noutros países europeus) a adopção, mesmo que facultativa, do modelo dos conselhos é por ele próprio facilitado ao referir-se expressamente à adopção de modelos alternativos, "oscilando entre os impropriamente designados por modelo anglo-saxónico e o modelo napoleónico-latino".

No entanto, com alguma ambiguidade, parece resolver esse equívoco principalmente quando pormenoriza as suas propostas, no essencial decorrentes de um modelo corporativo, mas também quando relega a hipótese de adopção do modelo do conselho (anglo-saxónico) para o futuro e para casos excepcionais: "nesse sentido e numa primeira aproximação (nota JVC: primeira quando? Nas propostas deste livro certamente que não), a revisão da lei da autonomia deve possibilitar a adopção de modelos que vão desde os que consagram conselhos de curadores como órgãos máximos do governo universitário até ao modelo actual, devidamente adaptado aos desafios da qualidade e competitividade entre nações. Dentro deste quadro de pensamento, propomos que a nova lei da autonomia possibilite modelos alternativos, de acordo com os seguintes princípios: a) legitimação do modelo inerente a conselhos de curadores para novas universidades ou para novas instituições universitárias; b) extensão do mesmo modelo à criação de unidades orgânicas de universidades existentes sob proposta dos seus órgãos; c) adopção desse modelo por proposta da assembleia da universidade com maioria de dois terços dos seus membros".

Obviamente, nenhuma destas três condições tem sentido prático. Não haverá certamente tão cedo novas universidades, o modelo do conselho não é transponível directamente do nível universidade para o nível faculdade e obter uma maioria de dois terços sobre este assunto na assembleia só por milagre ou evolução de muitos e muitos anos das mentalidades.

Numa coisa estamos de acordo, mesmo os que defendemos a possibilidade imediata e fácil do modelo do conselho. É que isso deve ser feito com flexibilidade, no quadro da autonomia. As actuais universidades devem ser livres de adoptar a todo o momento o modelo que entenderem. Caberá às universidades compreenderem que os ganhos de eficiência, qualidade e rapidez de decisão do novo modelo as premiarão na avaliação, no financiamento e na opinião pública e procura de alunos.

Esta questão liga-se também à autonomia administrativa e financeira. Considero que ela deve ser significativamente alargada, com espírito empresarial e desburocratização, independentemente da classificação jurídica que se dê às universidades. Mas ligo esta questão à dos modelos de governação, como estímulo à adopção do modelo moderno e como garantia de que a maior autonomia tem o necessário suporte de qualidade de governo e gestão. As universidades que quiserem manter os seus estatutos, seguindo o modelo colegial tradicional, continuariam a dispor do actual grau de autonomia e financeira. As que adoptarem o modelo do conselho de governo veriam a sua autonomia administrativa e financeira alargada (a exemplo dos hospitais empresarializados), nomeadamente: liberdade de gestão do património imobiliário; gestão administrativa e financeira segundo o direito privado e sem sujeição às regras da contabilidade pública, ao regime de realização de despesas públicas e ao regime oficial das empreitadas de obras públicas; contabilidade segundo o plano oficial de contas, com obrigatoriedade de contabilidade analítica; sujeição à tutela apenas para orientação geral, fiscalização (auditoria) e verificação de legalidade; prestação de contas à tutela e ao Tribunal de Contas; não sujeição a vistos prévios do Tribunal de Contas; possibilidade de contratação de pessoal segundo o regime geral de trabalho.

A proposta de "novo modelo"

Quando passa a concretizar as suas propostas, o Prof. Veiga Simão admite que "incidem sobre sugestões para a alteração dos órgãos de governo das universidades actuais, as quais, mantendo embora um elevado grau de poder intramuros, têm em vista o aumento da eficiência e eficácia na gestão, uma maior representatividade (JVC: uma típica preocupação do modelo corporativo-colegial!), capacidade de influência e responsabilidade na sociedade, o fortalecimento da coesão institucional e da liderança e a tomada de decisões em tempo oportuno". Se estes objectivos certamente não merecem contestação, creio que a maioria das propostas está longe de os concretizar.

a) Assembleia e eleição do reitor. Em relação à assembleia da universidade e à eleição do reitor, propõe-se que o corpo de doutorados represente 51% da assembleia e permite-se a opção entre a eleição do reitor pela assembleia ou por sufrágio de todos os membros da universidade, com votos ponderados.

Como escrevi ainda recentemente, a questão é-me indiferente, como a todos os outros apoiantes do modelo do conselho, porque defendemos a nomeação do reitor. A escolha de um executivo com as responsabilidades de um reitor e com os seus requisitos de competência, visão estratégica e institucional e de liderança deve ser por nomeação, embora com consulta ao órgão representativo da comunidade. A eleição, seja por que forma for, é inadequada. A maioria dos possíveis eleitores está muito desligada dos problemas da universidade e para eles a eleição do reitor é, em grande parte, uma formalidade. Desconhecem a teoria moderna de direcção e por isto têm dificuldade em avaliar os candidatos nessa perspectiva. Elegem uma pessoa que mal conhecem ou que só conhecem de ouvir dizer, pouco sabem das suas ideias e capacidades. A escolha por eleição presta-se também a variadas manipulações demagógicas e jogos de influências junto dos vários corpos ou grupos de interesses da universidade.

A proposta do livro é omissa em relação à origem do reitor, depreendendo-se que aceita a situação actual de ser um catedrático da própria universidade. Entendo que devem poder ser candidatos tanto membros da universidade como pessoas exteriores à instituição, quer sejam professores de outras instituições quer pessoas comprovadamente sabedoras e experientes em política do ensino superior.

b) Senado. Propõe-se a redução do número máximo de membros para 60, que 51% sejam doutorados e que integrem o senado dois (!) membros externos do CEDU (ver a seguir). São propostas correctas mas mínimas, que não vão alterar significativamente a ineficácia do senado como órgão politico máximo, segundo o modelo actual, tanto mais que não se mexe significativamente nas suas competências à excepção da partilha de funções com o CEDU. A participação de membros externos é mesmo um recuo, limitada a dois membros do CEDU, representando 3% da constituição do senado, enquanto que a actual lei da autonomia permite um máximo de 15%. Só se pode compreender se porventura se considerou que os membros externos já são membros do CEDU e não convém que estejam em dois órgãos, mas então porquê aqueles dois?

As funções propostas para o senado são descritas de forma demasiado genérica para se perceber o seu conteúdo real, na prática: "superintender na gestão académica e cultural, criar ou propor a criação de unidades orgânicas e cursos e definir e coordenar o exercício do poder disciplinar". Parece, no entanto, adivinhar-se uma relativa memorização do senado, com passagem de competências para o CEDU. Adiante veremos o funcionamento comparado dos dois órgãos.

c) Conselho estratégico da universidade (CEDU). A criação de um novo órgão com participação paritária de membros externos é a principal novidade deste chamado "novo modelo". Transcrevendo para os que ainda não leram o livro, "é um órgão de governo com existência obrigatória e com a seguinte composição: a) um presidente designado pelo governo e escolhido de entre individualidades de mérito reconhecido; b) cinco membros provenientes do senado - reitor, administrador, dois professores catedráticos (eleitos de entre os docentes e investigadores; nota, JVC: não parece fazer sentido - se são catedráticos são obrigatoriamente eleitos de entre os docentes e investigadores, ou quer-se dizer eleitos pelos docentes e investigadores?) e um representante dos estudantes; c) cinco membros da comunidade exterior, individualizando representantes das comunidades cultural, empresarial, sócio-profissional ou do poder local, as quais serão nomeadas pelo governo, sob proposta conjunta do reitor e do presidente do CEDU".

" O CEDU tem por competências obrigatórias: a) aprovação da visão estratégica e do programa estratégico da universidade e emissão de recomendações sobre a sua execução; b) aprovação de planos de desenvolvimento propostos pelo senado; c) aprovação dos relatórios de actividades e contas; d) acompanhamento da vida económico-financeira da universidade; e) procura de financiamento para a universidade na sociedade em geral e em entidades estrangeiras; f) fixação das propinas".

Se somarmos as competências dos dois órgãos, senado e CEDU e compararmos com as dos actuais senados determinadas pela lei da autonomia, verificamos que ficam duas lacunas, de não pouca importância: aprovar os projectos orçamentais e definir as medidas adequadas ao funcionamento das unidades orgânicas.

Como disse, há um entendimento generalizado, mesmo noutros países europeus, sobre a vantagem de uma adopção mitigada do modelo americano, ou do conselho, mantendo algum compromisso com a tradição colegial. Do que disse atrás, deduz-se ser minha posição estabelecer esse compromisso mediante as seguintes linhas: dando ampla margem de intervenção ao senado, mas estritamente dentro das suas funções consultivas; procedendo experimentalmente, dando liberdade às universidades de manterem integralmente o modelo actual; em contrapartida, não desvirtuando a lógica essencial do novo modelo, nomeadamente por divisão de poderes, eventualmente conflitual.

O Prof. Veiga Simão, provavelmente animado pelos mesmos propósitos de prudência, faz o contrário: torna imediatamente obrigatório o CEDU, mas divide os seus poderes com o senado. O CEDU fica apenas uma aproximação do que são os conselhos de governo. Veja-se, por exemplo, que tem competência para aprovar planos de desenvolvimento, mas propostos pelo senado (enquanto que eu e outros propomos que os aprove, por sua iniciativa, mas ouvindo o senado); e que não lhe compete, mas sim ao senado, a criação de escolas e cursos, uma matéria de óbvia importância estratégica (admitindo que possa caber tecnicamente ao senado, no caso da criação de cursos, aprovar o plano curricular). E ainda, ao contrário da lógica de nomeação por competência que está no centro do modelo do conselho, a escolha de todos os executivos passa completamente à margem do CEDU.

Ou um órgão do tipo do CEDU é concebido como o órgão político máximo da universidade, com competências próximas dos "boards" e com supremacia política sobre o senado, que deve ser consultivo (embora também com capacidade de proposta ao conselho de governo e de crítica, por sua iniciativa, da actuação deste) e então estamos perante um modelo radicalmente novo e ao arrepio de toda a nossa tradição, o que implica que este órgão não deve ser tornado imediatamente obrigatório; ou é um órgão com poderes divididos com o senado, à maneira do anterior modelo espanhol de equilíbrio de poderes entre o senado e o conselho social (em que o CEDU parece inspirar-se), o que não foi uma experiência totalmente positiva e pode ser fonte de conflitos e, em muitos casos, de ineficácia. Aliás, não nos parece de todo possível, em termos de coerência política, separar as matérias académicas da estratégia e do financiamento.

É certo que, seja qual for o modelo, se deve garantir sempre a participação social externa na universidade. Mas ou as universidades adoptam o modelo avançado do conselho de governo ou, se resolverem manter o actual modelo tradicional, em vez de se criar um novo órgão (CEDU) relativamente incoerente com este modelo tradicional, há a hipótese mais simples, numa primeira fase experimental, da obrigatoriedade do que hoje é facultativo: 15% de membros externos no senado, e obrigatoriamente de um número proporcional desses membros externos na secção permanente do senado.

Como problemas adicionais desta nova proposta, embora de menor monta, refiro ainda dois. Por um lado, sendo um órgão obrigatório, o governo vai ter que encontrar catorze presidentes de CEDUs e mais noventa membros. Na situação actual de grande isolamento das universidades, de divórcio com a realidade social, profissional e empresarial, não vai ser fácil encontrar membros externos motivados e conhecedores da política universitária. Nem saber como os motivar, porque mesmo onde ela existe, a participação de membros externos nos senados não tem sido notável. Por outro lado, o texto da proposta fala de representação de situações e interesses. Não é, reconhecidamente, a melhor solução. Nesta lógica, os membros externos podem ter conflito de interesses e pouca disponibilidade para os assuntos da universidade. Ao estilo anglo-americano, é preferível que os membros externos sejam escolhidos exclusivamente pelo seu mérito individual e que estejam em condições de independência (inclusivamente financeira - em muitas universidades americanas nem são pagos!) para uma grande dedicação institucional à universidade, que sintam isto como uma honra e um dever.

As unidades orgânicas

Em relação às unidades orgânicas, os autores do livro propõem o cargo uninominal de director, e a existência de um único conselho de faculdade, com representação de todos os corpos e maioria de 51% de doutorados. Concordo fortemente com o cargo uninominal de director. É assunto que, à luz da teoria e prática da direcção de qualquer instituição já nem merece discussão.

Quanto a um único conselho, julgo ser um progresso, evitando a actual divisão de poderes, tanta vez lesiva da coerência da acção directiva. Pode haver a dificuldade de os membros de um ou outro corpo não terem condições para tratar de alguns assuntos, mas isto parece resolvido pela proposta dos autores de o conselho poder funcionar por secções. Poderia haver, por exemplo, uma secção científica, só de professores, e uma secção pedagógica com representação dos estudantes, reunindo o plenário apenas excepcionalmente para aconselhar o director em assuntos de gravidade para a escola.

Como tenho defendido, penso que os directores de departamento (em novos moldes, com verdadeira autoridade científica, pedagógica e administrativa) é que devem ser os principais conselheiros do director. Nesse sentido, terminando de uma vez por todas com os conselhos directivos, uma das secções seria constituída pelos directores de departamento, que por isto teriam que ser membros obrigatórios, por inerência, do conselho único da faculdade.

Já não concordo com a proposta de eleição do director. Na situação actual, na generalidade dos casos, o director ou presidente do conselho directivo, eleito pela assembleia de representantes, tem uma autoridade limitada, com pouca margem para a liderança. Os directores assim designados, ainda por cima muitas vezes olhando para a sua reeleição, têm dificuldade em tomar decisões impopulares e limitam-se muitas vezes a gerir a rotina. Devem, portanto, ser nomeados. Pode-se considerar tanto a nomeação pelo reitor ou, dada a importância do cargo, pelo conselho de governo, como em muitos casos estrangeiros. Em qualquer dos casos, deve haver a audição dos órgãos competentes da unidade orgânica.

Nota final

Aqui ficam muitas das minhas discordâncias, aliás provavelmente previsíveis para quem me tem lido. Mas elas não afectam o meu juízo sobre a seriedade e profundidade do livro, sobre o diagnóstico corajoso que ele faz das mazelas do nosso ensino superior, mau grado uma ou outra ilha de excelência. Outra coisa não seria de esperar dos autores, com muitos anos não só de informação mas principalmente de experiência no terreno.

A publicação deste livro coincide com a preparação da legislação e o debate em torno do inquérito do CIPES. Palpita-me que, em termos do resultado final deste processo, a apresentação de propostas de lei, o impacto do livro não vai ser menor que o das respostas ao inquérito. Por isto penso que ele merece ser discutido. Daí este meu pequeno contributo, esperando que venham muitos mais.

4.2.2003