|
COMENTÁRIOS SOBRE AS PROPOSTAS DE GOVERNAÇÃO DE "ENSINO
SUPERIOR: UMA VISÃO PARA A PRÓXIMA DÉCADA"
João Vasconcelos Costa
Largas páginas (79-116) do livro "Ensino superior: uma visão
para a próxima época", ao que li da responsabilidade directa
do Prof. Veiga Simão, tratam da autonomia universitária e do
governo universitário, culminando na apresentação do
que chama "um novo modelo de governo universitário". Também
a imprensa apresentou a nova proposta como um modelo novo e uma mudança
significativa, chegando a referi-lo como equivalente ao modelo americano
dos "boards of trustees" (coisa que, em abono da verdade, o Prof.
Veiga Simão não disse). Eu próprio fui iludido, antes
de ler o livro, quando noutro artigo escrevi, acerca do modelo americano
dos "boards of trustees", que "é um modelo que não
está tão distante como parece, pois na recente reunião
de Caparide, o documento sobre governação já avançava
para um órgão que, pelo que se leu na imprensa, tende para
este modelo". A meu ver, lido agora o livro, as propostas que faz, que
praticamente se reduzem à criação de um novo órgão,
são recuadas, não justificam que se fale de um novo modelo
porque salvaguardam as principais características do actual e não
dão total resposta aos problemas que o próprio livro aponta.
De facto, a caracterização da actual situação e os
diagnósticos dos males, ineficiências e perversões que estão
directa ou indirectamente ligados ao nosso sistema de governação,
tal como descritos no livro, merecem certamente a concordância de todos
os que vêm defendendo a adopção de um novo modelo de governação.
No entanto, o Prof. Veiga Simão não vai tão longe como eu
e certamente muitos mais gostaríamos de ver, embora reconheça que
são de evitar mudanças demasiadamente traumáticas que afectem
o bom funcionamento institucional.
Os dois modelos
Alguns dos meus leitores já estarão certamente cansados de lerem
a caracterização que tenho feito repetidamente dos dois modelos
de governação universitária, o nosso modelo colegial/corporativo
tradicional e o modelo alternativo, profissional ou empresarial (no sentido moderno
do termo). Desculpem-me os leitores habituais eu repetir de novo essa exposição,
necessária para a compreensão dos que só lerem este texto,
ou saltem esta secção. Aliás, provavelmente todos os universitários
conhecem os dois modelos, embora sem conhecimento pormenorizado das suas diferenças
essenciais.
Do nosso modelo colegial e corporativo, herdeiro levado ao extremo da tradição
europeia continental, hoje em larga mudança, pouco vale a pena dizer,
porque todos o conhecem. O poder máximo assenta no senado, um órgão
de dimensão e composição inadequados para eficaz decisão
estratégica e política. O reitor é eleito, bem como os órgãos
de direcção das faculdades, que não são uninominais
e em geral representam os vários corpos da escola. É um modelo
que estimula o corporativismo, tem dificuldade em fazer emergir um pensamento
estratégico e políticas consequentes com esse pensamento, tem capacidade
reduzida de resposta pronta aos desafios e não garante a eficiência
da gestão, hoje forçosamente muito exigente e complexa. Os senados
universitários são de facto grandes assembleias gerais e não
verdadeiros "conselhos de administração", para dar uma
analogia empresarial.
O modelo alternativo, no seu extremo identificável com o americano, baseia-se
nos princípios de necessidade de políticas prontas e eficazes,
e de compromisso entre liderança e participação. As características
essenciais deste novo modelo são: o governo, em todas as matérias,
mesmo o planeamento académico, compete a um órgão restrito
("board of trustees", conselho de governo ou conselho de curadores),
equivalente aos conselhos de administração, de dimensão
reduzida (à volta dos vinte membros) e composto por membros doadores ou
de grande prestígio científico, profissional ou empresarial, todos
externos à universidade, a que se juntam o presidente da universidade
e um ou mais representantes dos alunos (mas geralmente não dos professores);
os órgãos colectivos representativos (senados) são simplesmente
consultivos; as funções de direcção competem, em
grande parte, a órgãos unipessoais e os detentores de cargos executivos,
incluindo o presidente (o equivalente ao reitor) são nomeados pelos órgãos
de governo ou, pelo menos, estes têm um papel muito determinante na sua
selecção.
Este modelo, que por comodidade chamarei o modelo do conselho, está também
fortemente implantado no Reino Unido e nos seus domínios, embora com alguns
compromissos com a colegialidade, e está a ganhar implantação
na Europa. Países como a Irlanda, os escandinavos, a Holanda, a Suíça,
até certo ponto a França e agora a Espanha, têm sistemas
de governação que vão buscar muito à lógica
do modelo do conselho, embora com maior ou menor compromisso com um papel mais
relevante, mas sempre secundário (consultivo ou de acompanhamento), dos órgãos
representativos.
Também tenho defendido um modelo híbrido para Portugal, para evitar
uma rotura traumática com a tradição e a cultura universitária.
Entendo que o conselho de governo ou conselho de curadores, com uma dimensão
máxima de 25 a 30 membros, inclua também membros internos, não
na qualidade de representantes dos corpos universitários mas sim em virtude
das suas capacidades politicas, visão institucional e conhecimento das
tendências internacionais da politica internacional, e ainda uma percentagem
significativa (por exemplo 30 a 35%) de membros externos, escolhidos pelas mesmas
características e pelo seu mérito intelectual, empresarial ou profissional,
não ex officio. O conselho nomearia o reitor e teria os poderes máximos
de definição de estratégias e politicas, em todos os domínios,
de aprovação de planos de desenvolvimento, de aprovação
dos relatórios e contas, de elaboração do orçamento,
de fixação das propinas, de procura de financiamentos, de criação
e extinção de unidades e cursos, cabendo ao senado, no caso da
criação de cursos, aprovar o plano curricular. Ao contrário
do modelo americano "puro", o senado não seria meramente consultivo,
cabendo-lhe os processos de operacionalização das decisões
do conselho em matérias académicas e tendo um papel activo de acompanhamento
do conselho, podendo emitir recomendações e fazer propostas por
sua iniciativa.
Um equívoco à partida
O leitor do livro pode-se queixar de alguma falta de clareza. O equívoco
de que o Prof. Veiga Simão estaria a propor, mesmo que de forma mitigada
(como disse que tem acontecido noutros países europeus) a adopção,
mesmo que facultativa, do modelo dos conselhos é por ele próprio
facilitado ao referir-se expressamente à adopção de modelos
alternativos, "oscilando entre os impropriamente designados por modelo anglo-saxónico
e o modelo napoleónico-latino".
No entanto, com alguma ambiguidade, parece resolver esse equívoco principalmente
quando pormenoriza as suas propostas, no essencial decorrentes de um modelo corporativo,
mas também quando relega a hipótese de adopção do
modelo do conselho (anglo-saxónico) para o futuro e para casos excepcionais: "nesse
sentido e numa primeira aproximação (nota JVC: primeira quando?
Nas propostas deste livro certamente que não), a revisão da lei
da autonomia deve possibilitar a adopção de modelos que vão
desde os que consagram conselhos de curadores como órgãos máximos
do governo universitário até ao modelo actual, devidamente adaptado
aos desafios da qualidade e competitividade entre nações. Dentro
deste quadro de pensamento, propomos que a nova lei da autonomia possibilite
modelos alternativos, de acordo com os seguintes princípios: a) legitimação
do modelo inerente a conselhos de curadores para novas universidades ou para
novas instituições universitárias; b) extensão do
mesmo modelo à criação de unidades orgânicas de universidades
existentes sob proposta dos seus órgãos; c) adopção
desse modelo por proposta da assembleia da universidade com maioria de dois terços
dos seus membros".
Obviamente, nenhuma destas três condições tem sentido prático.
Não haverá certamente tão cedo novas universidades, o modelo
do conselho não é transponível directamente do nível
universidade para o nível faculdade e obter uma maioria de dois terços
sobre este assunto na assembleia só por milagre ou evolução
de muitos e muitos anos das mentalidades.
Numa coisa estamos de acordo, mesmo os que defendemos a possibilidade imediata
e fácil do modelo do conselho. É que isso deve ser feito com flexibilidade,
no quadro da autonomia. As actuais universidades devem ser livres de adoptar
a todo o momento o modelo que entenderem. Caberá às universidades
compreenderem que os ganhos de eficiência, qualidade e rapidez de decisão
do novo modelo as premiarão na avaliação, no financiamento
e na opinião pública e procura de alunos.
Esta questão liga-se também à autonomia administrativa e
financeira. Considero que ela deve ser significativamente alargada, com espírito
empresarial e desburocratização, independentemente da classificação
jurídica que se dê às universidades. Mas ligo esta questão à dos
modelos de governação, como estímulo à adopção
do modelo moderno e como garantia de que a maior autonomia tem o necessário
suporte de qualidade de governo e gestão. As universidades que quiserem
manter os seus estatutos, seguindo o modelo colegial tradicional, continuariam
a dispor do actual grau de autonomia e financeira. As que adoptarem o modelo
do conselho de governo veriam a sua autonomia administrativa e financeira alargada
(a exemplo dos hospitais empresarializados), nomeadamente: liberdade de gestão
do património imobiliário; gestão administrativa e financeira
segundo o direito privado e sem sujeição às regras da contabilidade
pública, ao regime de realização de despesas públicas
e ao regime oficial das empreitadas de obras públicas; contabilidade segundo
o plano oficial de contas, com obrigatoriedade de contabilidade analítica;
sujeição à tutela apenas para orientação geral,
fiscalização (auditoria) e verificação de legalidade;
prestação de contas à tutela e ao Tribunal de Contas; não
sujeição a vistos prévios do Tribunal de Contas; possibilidade
de contratação de pessoal segundo o regime geral de trabalho.
A proposta de "novo modelo"
Quando passa a concretizar as suas propostas, o Prof. Veiga Simão admite
que "incidem sobre sugestões para a alteração dos órgãos
de governo das universidades actuais, as quais, mantendo embora um elevado grau
de poder intramuros, têm em vista o aumento da eficiência e eficácia
na gestão, uma maior representatividade (JVC: uma típica preocupação
do modelo corporativo-colegial!), capacidade de influência e responsabilidade
na sociedade, o fortalecimento da coesão institucional e da liderança
e a tomada de decisões em tempo oportuno". Se estes objectivos certamente
não merecem contestação, creio que a maioria das propostas
está longe de os concretizar.
a) Assembleia e eleição do reitor. Em relação à assembleia
da universidade e à eleição do reitor, propõe-se
que o corpo de doutorados represente 51% da assembleia e permite-se a opção
entre a eleição do reitor pela assembleia ou por sufrágio
de todos os membros da universidade, com votos ponderados.
Como escrevi ainda recentemente, a questão é-me indiferente, como
a todos os outros apoiantes do modelo do conselho, porque defendemos a nomeação
do reitor. A escolha de um executivo com as responsabilidades de um reitor e
com os seus requisitos de competência, visão estratégica
e institucional e de liderança deve ser por nomeação, embora
com consulta ao órgão representativo da comunidade. A eleição,
seja por que forma for, é inadequada. A maioria dos possíveis eleitores
está muito desligada dos problemas da universidade e para eles a eleição
do reitor é, em grande parte, uma formalidade. Desconhecem a teoria moderna
de direcção e por isto têm dificuldade em avaliar os candidatos
nessa perspectiva. Elegem uma pessoa que mal conhecem ou que só conhecem
de ouvir dizer, pouco sabem das suas ideias e capacidades. A escolha por eleição
presta-se também a variadas manipulações demagógicas
e jogos de influências junto dos vários corpos ou grupos de interesses
da universidade.
A proposta do livro é omissa em relação à origem
do reitor, depreendendo-se que aceita a situação actual de ser
um catedrático da própria universidade. Entendo que devem poder
ser candidatos tanto membros da universidade como pessoas exteriores à instituição,
quer sejam professores de outras instituições quer pessoas comprovadamente
sabedoras e experientes em política do ensino superior.
b) Senado. Propõe-se a redução do número
máximo de membros para 60, que 51% sejam doutorados e que integrem o senado
dois (!) membros externos do CEDU (ver a seguir). São propostas correctas
mas mínimas, que não vão alterar significativamente a ineficácia
do senado como órgão politico máximo, segundo o modelo actual,
tanto mais que não se mexe significativamente nas suas competências à excepção
da partilha de funções com o CEDU. A participação
de membros externos é mesmo um recuo, limitada a dois membros do CEDU,
representando 3% da constituição do senado, enquanto que a actual
lei da autonomia permite um máximo de 15%. Só se pode compreender
se porventura se considerou que os membros externos já são membros
do CEDU e não convém que estejam em dois órgãos,
mas então porquê aqueles dois?
As funções propostas para o senado são descritas de forma
demasiado genérica para se perceber o seu conteúdo real, na prática: "superintender
na gestão académica e cultural, criar ou propor a criação
de unidades orgânicas e cursos e definir e coordenar o exercício
do poder disciplinar". Parece, no entanto, adivinhar-se uma relativa memorização
do senado, com passagem de competências para o CEDU. Adiante veremos o
funcionamento comparado dos dois órgãos.
c) Conselho estratégico da universidade (CEDU). A criação
de um novo órgão com participação paritária
de membros externos é a principal novidade deste chamado "novo modelo".
Transcrevendo para os que ainda não leram o livro, "é um órgão
de governo com existência obrigatória e com a seguinte composição:
a) um presidente designado pelo governo e escolhido de entre individualidades
de mérito reconhecido; b) cinco membros provenientes do senado - reitor,
administrador, dois professores catedráticos (eleitos de entre os docentes
e investigadores; nota, JVC: não parece fazer sentido - se são
catedráticos são obrigatoriamente eleitos de entre os docentes
e investigadores, ou quer-se dizer eleitos pelos docentes e investigadores?)
e um representante dos estudantes; c) cinco membros da comunidade exterior, individualizando
representantes das comunidades cultural, empresarial, sócio-profissional
ou do poder local, as quais serão nomeadas pelo governo, sob proposta
conjunta do reitor e do presidente do CEDU".
" O CEDU tem por competências obrigatórias: a) aprovação
da visão estratégica e do programa estratégico da universidade
e emissão de recomendações sobre a sua execução;
b) aprovação de planos de desenvolvimento propostos pelo senado;
c) aprovação dos relatórios de actividades e contas; d)
acompanhamento da vida económico-financeira da universidade; e) procura
de financiamento para a universidade na sociedade em geral e em entidades estrangeiras;
f) fixação das propinas".
Se somarmos as competências dos dois órgãos, senado e CEDU
e compararmos com as dos actuais senados determinadas pela lei da autonomia,
verificamos que ficam duas lacunas, de não pouca importância: aprovar
os projectos orçamentais e definir as medidas adequadas ao funcionamento
das unidades orgânicas.
Como disse, há um entendimento generalizado, mesmo noutros países
europeus, sobre a vantagem de uma adopção mitigada do modelo americano,
ou do conselho, mantendo algum compromisso com a tradição colegial.
Do que disse atrás, deduz-se ser minha posição estabelecer
esse compromisso mediante as seguintes linhas: dando ampla margem de intervenção
ao senado, mas estritamente dentro das suas funções consultivas;
procedendo experimentalmente, dando liberdade às universidades de manterem
integralmente o modelo actual; em contrapartida, não desvirtuando a lógica
essencial do novo modelo, nomeadamente por divisão de poderes, eventualmente
conflitual.
O Prof. Veiga Simão, provavelmente animado pelos mesmos propósitos
de prudência, faz o contrário: torna imediatamente obrigatório
o CEDU, mas divide os seus poderes com o senado. O CEDU fica apenas uma aproximação
do que são os conselhos de governo. Veja-se, por exemplo, que tem competência
para aprovar planos de desenvolvimento, mas propostos pelo senado (enquanto que
eu e outros propomos que os aprove, por sua iniciativa, mas ouvindo o senado);
e que não lhe compete, mas sim ao senado, a criação de escolas
e cursos, uma matéria de óbvia importância estratégica
(admitindo que possa caber tecnicamente ao senado, no caso da criação
de cursos, aprovar o plano curricular). E ainda, ao contrário da lógica
de nomeação por competência que está no centro do
modelo do conselho, a escolha de todos os executivos passa completamente à margem
do CEDU.
Ou um órgão do tipo do CEDU é concebido como o órgão
político máximo da universidade, com competências próximas
dos "boards" e com supremacia política sobre o senado, que deve
ser consultivo (embora também com capacidade de proposta ao conselho de
governo e de crítica, por sua iniciativa, da actuação deste)
e então estamos perante um modelo radicalmente novo e ao arrepio de toda
a nossa tradição, o que implica que este órgão não
deve ser tornado imediatamente obrigatório; ou é um órgão
com poderes divididos com o senado, à maneira do anterior modelo espanhol
de equilíbrio de poderes entre o senado e o conselho social (em que o
CEDU parece inspirar-se), o que não foi uma experiência totalmente
positiva e pode ser fonte de conflitos e, em muitos casos, de ineficácia.
Aliás, não nos parece de todo possível, em termos de coerência
política, separar as matérias académicas da estratégia
e do financiamento.
É certo que, seja qual for o modelo, se deve garantir sempre a participação
social externa na universidade. Mas ou as universidades adoptam o modelo avançado
do conselho de governo ou, se resolverem manter o actual modelo tradicional,
em vez de se criar um novo órgão (CEDU) relativamente incoerente
com este modelo tradicional, há a hipótese mais simples, numa primeira
fase experimental, da obrigatoriedade do que hoje é facultativo: 15% de
membros externos no senado, e obrigatoriamente de um número proporcional
desses membros externos na secção permanente do senado.
Como problemas adicionais desta nova proposta, embora de menor monta, refiro
ainda dois. Por um lado, sendo um órgão obrigatório, o governo
vai ter que encontrar catorze presidentes de CEDUs e mais noventa membros. Na
situação actual de grande isolamento das universidades, de divórcio
com a realidade social, profissional e empresarial, não vai ser fácil
encontrar membros externos motivados e conhecedores da política universitária.
Nem saber como os motivar, porque mesmo onde ela existe, a participação
de membros externos nos senados não tem sido notável. Por outro
lado, o texto da proposta fala de representação de situações
e interesses. Não é, reconhecidamente, a melhor solução.
Nesta lógica, os membros externos podem ter conflito de interesses e pouca
disponibilidade para os assuntos da universidade. Ao estilo anglo-americano, é preferível
que os membros externos sejam escolhidos exclusivamente pelo seu mérito
individual e que estejam em condições de independência (inclusivamente
financeira - em muitas universidades americanas nem são pagos!) para uma
grande dedicação institucional à universidade, que sintam
isto como uma honra e um dever.
As unidades orgânicas
Em relação às unidades orgânicas, os autores do livro
propõem o cargo uninominal de director, e a existência de um único
conselho de faculdade, com representação de todos os corpos e maioria
de 51% de doutorados. Concordo fortemente com o cargo uninominal de director. É assunto
que, à luz da teoria e prática da direcção de qualquer
instituição já nem merece discussão.
Quanto a um único conselho, julgo ser um progresso, evitando a actual
divisão de poderes, tanta vez lesiva da coerência da acção
directiva. Pode haver a dificuldade de os membros de um ou outro corpo não
terem condições para tratar de alguns assuntos, mas isto parece
resolvido pela proposta dos autores de o conselho poder funcionar por secções.
Poderia haver, por exemplo, uma secção científica, só de
professores, e uma secção pedagógica com representação
dos estudantes, reunindo o plenário apenas excepcionalmente para aconselhar
o director em assuntos de gravidade para a escola.
Como tenho defendido, penso que os directores de departamento (em novos moldes,
com verdadeira autoridade científica, pedagógica e administrativa) é que
devem ser os principais conselheiros do director. Nesse sentido, terminando de
uma vez por todas com os conselhos directivos, uma das secções
seria constituída pelos directores de departamento, que por isto teriam
que ser membros obrigatórios, por inerência, do conselho único
da faculdade.
Já não concordo com a proposta de eleição do director.
Na situação actual, na generalidade dos casos, o director ou presidente
do conselho directivo, eleito pela assembleia de representantes, tem uma autoridade
limitada, com pouca margem para a liderança. Os directores assim designados,
ainda por cima muitas vezes olhando para a sua reeleição, têm
dificuldade em tomar decisões impopulares e limitam-se muitas vezes a
gerir a rotina. Devem, portanto, ser nomeados. Pode-se considerar tanto a nomeação
pelo reitor ou, dada a importância do cargo, pelo conselho de governo,
como em muitos casos estrangeiros. Em qualquer dos casos, deve haver a audição
dos órgãos competentes da unidade orgânica.
Nota final
Aqui ficam muitas das minhas discordâncias, aliás provavelmente
previsíveis para quem me tem lido. Mas elas não afectam o meu juízo
sobre a seriedade e profundidade do livro, sobre o diagnóstico corajoso
que ele faz das mazelas do nosso ensino superior, mau grado uma ou outra ilha
de excelência. Outra coisa não seria de esperar dos autores, com
muitos anos não só de informação mas principalmente
de experiência no terreno.
A publicação deste livro coincide com a preparação
da legislação e o debate em torno do inquérito do CIPES.
Palpita-me que, em termos do resultado final deste processo, a apresentação
de propostas de lei, o impacto do livro não vai ser menor que o das respostas
ao inquérito. Por isto penso que ele merece ser discutido. Daí este
meu pequeno contributo, esperando que venham muitos mais.
4.2.2003
|
