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João Vasconcelos Costa
Espaço de conversa de um epicurista ou, pretensiosamente, a sabedoria (?) de/dos 60s. Açoriano, muitos anos investigador científico, depois professor universitário, passando por diretor de uma instituição de investigação e ensino, tudo isto com algum trabalho feito de estudo da educação superior. Hoje, novamente com responsabilidades de direção universitária. Albergando aqui a perplexidade angustiada da falta de perspetivas de concretização de ideais nunca realizados. Também, mais prosaicamente, o gosto de bem comer. E peripatético, que isto de ficar sentado é coisa de velhos.
 

O NOVO MINISTÉRIO E A REVISÃO DAS LEIS UNIVERSITÁRIAS

João Vasconcelos Costa

Temos agora um Ministério unificado da Ciência e do Ensino Superior. Já em 1995 defendi esta solução, apesar de alguns problemas práticos (divisão ou dupla tutela de alguns organismos que abrangem todos os graus de ensino) e voltei a fazê-lo no meu livro "A universidade no seu labirinto":

"As universidades dependem de um ministério gigantesco, o da Educação, sobreocupado com o enorme mundo do ensino básico e secundário, mas também, em relação ao financiamento, organização e avaliação da investigação, do Ministério da Ciência e Tecnologia. (...) A coordenação e a gestão eficaz da investigação universitária, no âmbito de cada universidade, são indispensáveis mas não me parecem suficientes. A visão conjunta do ensino superior e da investigação, num único ministério, permite ir mais longe, até uma política estruturante integrada, até correcções institucionais do sistema universitário que promovam a qualidade científica, e mesmo até soluções aparentemente menores mas de grande alcance prático, como são as que têm a ver com o papel da carreira docente na melhoria da investigação. Um ministério integrado é um caminho muito importante para a reorganização das universidades, resolvendo o divórcio orgânico entre o ensino e a investigação, e para a definição de uma política científica coerente com o papel do seu agente ainda principal, a universidade".

Dizem os jornais que o novo Ministro quer rever a legislação do ensino superior, nomeadamente a lei da autonomia, a lei do financiamento e a lei do ordenamento. A nossa legislação tem vinte anos ou menos. Parece um tempo muito curto na perspectiva jurídica mas, se se pensar que o ensino superior de hoje e das próximas décadas é fundamentalmente o alimentador e sustentador da sociedade da informação e do conhecimento, não se esqueça que, no seu perfil consolidado, esta sociedade tem pouco mais de uma década.

É portanto muito recentemente que se colocam ao ensino superior europeu novos e importantes desafios, que tão longe têm estado frequentemente das preocupações das nossas universidades e politécnicos: a rapidez da evolução da tecnologia e a volatilidade dos perfis profissionais; a necessidade de novas formações baseadas na aquisição de competências e aptidões e da aprendizagem ao longo da vida; a emergência de um mercado europeu do trabalho e o processo de Bolonha; a globalização também da educação e a educação transnacional; o aumento de ofertas educativas de qualidade muito diversa, o que coloca o problema da acreditação e da defesa do consumidor (estudantes e empregadores); as dificuldades financeiras; a preocupação das sociedades em relação à garantia de boa utilização dos fundos públicos, com ênfase na "accountability" das instituições e na garantia de qualidade; o fim da expansão do número de candidatos ao ensino superior, obrigando as instituições de ensino superior a maior competitividade no recrutamento; o desenvolvimento de novas tecnologias para a aprendizagem, designadamente o "e-learning"; a necessidade de novos sistemas de governação que permitam às universidades respostas prontas e eficazes aos novos desafios e lhes dêem capacidades para um "strategic management"; etc.

Tudo isto, que justifica uma reforma global e coerente, não se fica apenas pela revisão daquelas leis. Mas é um começo, embora com um senão. É que receio que essas revisões das leis se façam no círculo restrito do ministério, quando muito, como é habitual, com uma consulta ao CRUP e ao CCISP, que também habitualmente não alargam o campo do debate.

As reformas legislativas na Europa têm-se baseado frequentemente em relatórios ou "livros brancos", como o relatório Dearing na Grã-Bretanha, o relatório Attali na França, o relatório Martinotti na Itália, o relatório Bricall na Espanha e o relatório MjØs na Noruega. Em alguns casos foram trabalho de gabinete, noutros, em particular o relatório Dearing e o MjØs, foram inseridos num processo de debate que criou condições razoáveis de consensualidade, sem as quais as reformas nesses países arriscavam-se a ser controversas, sem apoios fortes e por isto perturbadoras do sistema. Um exemplo instrutivo de reforma conflitual, por falta de debate do relatório subjacente, é o da recente reforma espanhola. Penso que Portugal deve evitar esse risco, tanto mais forte entre nós quanto tem havido notoriamente um grande défice de debate sobre o ensino superior. Tem havido estudos de grande qualidade sobre o ensino superior, mas, sem desmerecimento, o que lhes tem faltado é o componente de debate prévio e de consensualização na comunidade académica e de concertação com os parceiros sociais, para o que os autores não foram mandatados.

Penso que a revisão legislativa deve ser um processo também de intervenção e "dinamização cultural", um processo de interactividade decorrente de dois princípios: o da consensualização entre as instituições de ensino superior e no meio da comunidade académica (professores e estudantes) e o da concertação entre as instituições e os seus parceiros sociais (empregadores, associações profissionais, autarquias e entidades regionais, etc.). Pelas características e tradições das universidades e politécnicos e do seu pessoal académico, legitimamente ciosos da sua autonomia, uma reforma do sistema ganha muito maiores condições de aceitação e de empenhamento para a sua efectivação se resultar de um processo participativo muito amplo.

Para isso, é também necessário e urgente preencher o evidente vazio de informação (e, daí, muitas vezes também de interesse) da esmagadora maioria dos docentes sobre a política do ensino superior, criando uma opinião colectiva viva e reflectida na participação, uma participação consciente e informada que é o outro lado indispensável da também necessária liderança.

A lei da autonomia

Ainda muito recentemente discuti nestas páginas a autonomia e a diversidade universitárias e como elas estão limitadas pela lei. A definição do âmbito da autonomia e das competências da tutela não suscitam muitas críticas (pelo menos no caso das universidades), embora, como escrevi, a autonomia administrativa e financeira devesse ser consideravelmente alargada, Vou, por isto, insistir num único ponto e crucial, que é o da constrição legal ao quadro organizativo das universidades (e também, na sua lei, dos politécnicos). Como escrevi, o quadro definidor dos requisitos obrigatórios dos estatutos das universidades (e até das suas unidades orgânicas, isto é, faculdades, institutos ou departamentos) parece-me desrazoavelmente minucioso e preciso, espartilhando as universidades num dispositivo estatutário excessivo e uniformizante, que restringe grandemente a capacidade de cada universidade escolher soluções organizativas e funcionais adaptadas às suas próprias especificidades, estimulando a desejável diversidade, permitindo às universidades experiências organizativas inovadoras, promotoras de políticas mais prontas e eficazes e sendo também um factor da desejável competição entre as universidades.

No domínio da organização e funcionamento das universidades, a lei precisava de um grande aligeiramento e flexibilização. Devia ficar-se apenas por linhas gerais, com o objectivo de garantir princípios básicos de uma governação moderna e eficaz. Como escrevi no meu texto anterior, não deveria ir mais longe do que regras tais como: o reitor é o responsável máximo pela gestão académica, administrativa, financeira e de pessoal e é eleito por um colégio eleitoral com participação obrigatória de membros externos à universidade; o órgão de definição de políticas e estratégias deve ter uma dimensão máxima estabelecida por lei e incluir membros externos; deve haver um órgão representativo dos professores, investigadores, estudantes e funcionários não docentes (senado), com funções típicas de assembleia (homologação de políticas, acompanhamento e consulta).

A lei do financiamento

Ao contrário da anterior, a lei do financiamento pode ter que ser radicalmente revista, conforme o modelo de financiamento que se quer adoptar, na medida em que toda ela está orientada para o financiamento em bloco, por fórmula e é dificilmente compatível com outros modelos. Este é um exemplo manifesto, pela sua importância, de como é primeiro necessário discutir larga e profundamente este assunto.

Também escrevi recentemente sobre este tema, defendendo num artigo o financiamento por propinas de valor real, parcialmente pagas pelo Estado e parcialmente pelo estudante, com um aumento significativo da contribuição das famílias e, em contrapartida, aumento da acção social escolar e desenvolvimento de outras formas de apoio ao estudante, como empréstimos a pagar na vida activa ou contas de poupança educação. Este modelo permitiria uma certa flexibilidade das universidades na fixação do valor das propinas, promovendo a sua competição.

Mostrei também que este modelo não era incompatível com o chamado "voucher" ou cheque ao estudante, mas sem abranger as universiaddes privadas, não só por ser orçamentalmente irrealista mas também por não ser correcto ser o Estado a financiar empresas no mercado.

Mas, ao mesmo tempo, em artigo paralelo, discuti o nosso actual modelo de financiamento em bloco, por fórmula, considerando-a como inaceitável, em virtude de, sendo uma fórmula por capitação, não estimular a qualidade, premiando até o insucesso escolar. Propus e discuti em pormenor a introdução de critérios de "output" e de produtividade, tais como a "produção" de graduados ou o rendimento escolar medido em unidades de crédito obtidas.

O modelo de financiamento exige grande estudo e discussão. Logo no plano teórico, ao se discutir se a educação superior é um bem público, tendencialmente gratuito, ou se é um bem de mercado de interesse privado, embora com importantes externalidades, isto é, vantagens sociais e benefícios também para quem não beneficia directamente dele.

É assim, por exemplo, que o relatório Dearing, ao defender o aumento das propinas no Reino Unido para 1000 libras por ano (quase cinco vezes mais do que em Portugal), parte do princípio que os graduados da universidade são claramente os maiores beneficiários, enquanto que o retorno público se fica pelos 6%, para além dos benefícios inestimáveis, como sejam os culturais. Os diplomados, comparativamente, têm taxas de emprego mais alto (como também demonstrado recentemente num relatório sobre Portugal) e têm salários mais elevados, com uma taxa de retorno de 11 a 14% sobre o seu investimento enquanto estudantes. Estes dados não são conhecidos no caso português, assim como é necessário analisar cuidadosamente o impacto do valor das propinas no rendimento familiar médio, um dos mais baixos da Europa. É necessário também estudar-se até que ponto o aumento das propinas é um factor determinante da exclusão social, tendo em conta as possibilidades de apoio financeiro ao estudante carenciado.

Há ainda outras questões políticas a ponderar. Penso que a adopção do modelo das propinas, se viável, seria vantajosa. Dá mais racionalidade ao sistema, ajusta-o mais à situação real do mercado da oferta e procura de lugares na universidade, estimula a competição das universidades (desde que elas tenham maior intervenção na procura e selecção de candidatos, o que não acontece em Portugal) e dá-lhes maior margem de liberdade económica. Permite também uma muito maior compreensão, por parte do governo, das mudanças anuais na procura do ensino superior e da propensão das instituições para responderem a essas mudanças.

Pode-se perguntar se o facto de uma universidade fixar propinas mais altas não vai desencorajar a procura. É claro que isto tem que ter um contraponto e que é a qualidade e o prestígio na opinião pública, com melhores perspectivas de empregabilidade. Por outro lado, o aumento de propinas tem que ser visto em conjunto com novos instrumentos de ajuda, como as bolsas, os "vouchers" ou os empréstimos, de que já falámos. Há também a questão técnica de não haver hoje instrumentos de contabilidade analítica para se calcular os custos reais, mas este é um problema de resolução provável com a introdução do POC Educação.

Os detractores do financiamento "seguindo o estudante" defendem o financiamento em bloco como mais favorável à estabilidade e à previsão a prazo do financiamento, permitindo ao Estado calcular com maior segurança o investimento global e ajustar a fórmula à verba total disponível (como sistematicamente ainda se faz entre nós, em que o financiamento real fica aquém do financiamento padrão pela fórmula). Neste sentido, o financiamento em bloco, por fórmula, tem ganho popularidade entre os países com dificuldades orçamentais para financiar o ensino superior público.

Pode-se, portanto, prever que a opção ideológica pelo financiamento por propinas, seja por pagamento compensatório à universidade, seja por pagamento directo do cheque ao estudante, venha a perder peso perante as vantagens orçamentais do financiamento em bloco.

A outra hipótese a considerar é a de um financiamento misto, em parte por propinas de valor significativo e em parte por financiamento em bloco. Voltando ao relatório Dearing, em que se diz que o financiamento "seguindo o estudante" (isto é, pelas propinas) causa "flutuações razoáveis de ano para ano que devem ser aceites pelo governo, mas é desejável reter um elemento reduzido de financiamento em bloco para permitir intervenções do governo influenciando o nível da procura". Por isto, o relatório aponta, de forma faseada, para um modelo misto em que, em 2003, pelo menos 60% do financiamento público seja feito por escolha do estudante. O modelo de financiamento por propinas que proponho também é compatível com parte da "propina compensatória" suportada pelo Estado ser calculada por fórmula, com a vantagem de assim se poder introduzir critérios de qualidade e produtividade, como discutido no artigo paralelo que referi.

A lei da organização e ordenamento do ensino superior

Das três leis, talvez seja esta a que suscita reserva ou oposição a um maior número de pessoas. É um exemplo de uma lei que praticamente não foi discutida, a não ser no âmbito restrito dos conselhos, o CRUP e o CCISP. Da maneira como funcionam as universidades e os institutos, é uma ilusão pensar-se que enviar um projecto de lei aos reitores ou presidentes dos politécnicos vai ter qualquer repercussão de debate nas suas instituições.

O principal óbice desta lei é a da rigidificação do sistema de ensino superior, contra a diversidade e flexibilidade que o devem caracterizar, numa época de crescentes desafios, a exigir respostas ágeis. A diversidade é um elemento enriquecedor de qualquer sistema organizacional. Ela é particularmente relevante no caso do ensino superior, face à grande complexidade dos desafios que se lhe colocam e à multiplicidade de solicitações que lhe são postas, a começar pela heterogeneidade crescente da população que a procura. A diversidade aumenta o leque de escolhas, ajusta-se à evolução rápida das exigências do mercado do trabalho, cria condições para experiências inovadoras e estimula a procura de padrões de excelência próprios de cada universidade.

O sistema português de ensino superior é um sistema binário, repartido pelas universidades e pelo ensino politécnico. É um sistema considerado vantajoso (embora haja os casos da Inglaterra e da Austrália, que o aboliram, transformando os politécnicos em universidades), como expressão da diversidade, desde que haja intercomunicabilidade e interpenetração entre os dois subsistemas.

Inicialmente, a lei de bases, distinguindo os dois subsistemas em termos da capacidade de concessão de graus (ao politécnico ficava apenas a capacidade de conferir bacharelatos mas não de licenciaturas) diferenciava os dois subsistemas pela duração dos seus cursos e pelos seus objectivos. Mais tarde, as escolas de ensino politécnico ficaram também dotadas da capacidade de conferir licenciaturas (hoje muito mais numerosas que os bacharelatos, quer na sua versão contínua quer na bietápica), o que contribuiu para a confusão e para uma crescente e pouco saudável rivalidade entre os dois subsistemas do ensino superior, agravada por factores de competição na valorização social dos respectivos docentes, na medida em que a carreira docente do politécnico tem menores exigências de qualificação do que a carreira universitária.

Por isto, a diferenciação pela duração dos graus está a perder sentido, a favor das diferenças de perfil formativo e objectivos educacionais. A principal diversidade que justifica o politécnico é a de missão e programática. O mercado de emprego precisa de jovens com sólida preparação científica, de banda larga, com novas competências transversais e atitudes modernas, com capacidade de conceptualizar projectos e de promover a integração de equipas. É o que se pede hoje à formação universitária. Mas precisa também de pessoas com saber fazer, com sentido prático e empreendedor, com enraizamento no tecido económico-social e com grande capacidade de adaptação permanente à evolução tecnológica. É isto que se pede ao politécnico.

A ser assim, trata-se de aspectos qualitativamente diferentes da missão e do perfil funcional das escolas, mas não impeditivo da sua coexistência na mesma instituição. A coexistência de faculdades e de escolas politécnicas na universidade é um factor de enriquecimento na diversidade, de flexibilidade nas respostas à procura, de diálogo de perspectivas formativas distintas mas complementares e de estímulo à valorização técnica e profissional dos docentes das escolas politécnicas. Contribui também para a valorização social das profissões a que correspondem as saídas curriculares das escolas politécnicas. A inclusão de escolas de ensino politécnico em universidades, como se passa em Aveiro e no Algarve, tem tido resultados positivos. Esta é também a experiência, por exemplo, da Suécia, da França e de alguns "Länder" alemães ("Universitäten-Gesamthochschulen"). Mas, apesar de ser polémica, também não se pode excluir teoricamente a hipótese simétrica, que é a de os institutos politécnicos poderem incluir escolas universitárias.

Surpreendentemente, a lei de organização e ordenamento do ensino superior vem provocar um recuo nesta situação, distinguindo rigidamente as organizações do ensino universitário e do ensino politécnico e não prevendo a possibilidade de coexistência de unidades de ambos os subsistemas na mesma instituição. Estabelece, de forma fechada, que o ensino universitário é ministrado em universidades e que o ensino politécnico é ministrado em institutos politécnicos ou em escolas não integradas, não permitindo que também o possa ser em escolas politécnicas integradas em universidades. É um retrocesso fortemente lesivo da flexibilidade e agilidade do sistema de ensino superior e que não contribui para relações de boa cooperação e de articulação eficaz entre o ensino universitário e o politécnico. É verdade que a nova lei estipula que "o ensino universitário e o ensino politécnico devem estabelecer adequadas formas de articulação". Mas isto parece pouco mais do que uma intenção piedosa, sem conteúdo prático.

Há um campo larguíssimo para colaboração entre os dois subsistemas e que provavelmente nem um nem outro tem tentado explorar. É possível que haja, mas eu não conheço nenhum protocolo de colaboração entre uma universidade e um instituto politécnico. Começa logo pela formação dos docentes do politécnico, que não podem obter nos seus institutos os graus académicos necessários à progressão na sua carreira. Depois, pela colaboração docente. Assim como os professores universitários podem ensinar um certo número de horas noutras universidades, deviam poder fazê-lo também no politécnico. E também, por exemplo, apesar da formação politécnica ser principalmente técnica, lucraria com pequenos complementos de ensino de índole científica (estágios curtos, participação em projectos de investigação) facultados pelas universidades. Também não consta que haja esquemas contratados entre universidades e politécnicos para permitir facilmente, quase automaticamente, a progressão para a licenciatura na universidade dos bacharéis formados pelo politécnico. Ao contrário da flexibilidade organizativa que facilitaria tudo isto, a lei da organização e ordenamento encerrou cada um dos subsistemas num compartimento estanque.

O outro aspecto muito discutido da lei é o da regulação da oferta de cursos pelas universidades públicas, até agora totalmente liberal, mas passando a necessitar de aprovação ministerial com a lei da organização e ordenamento, em termos demasiadamente constritivos: "a lei estabelece as condições e os termos em que se processa a criação, alteração, suspensão e extinção de cursos, a fixação do plano de estudos, a entrada em funcionamento, os requisitos de ingresso e a fixação dos alunos a admitir, observadas as especificidades institucionais dos estabelecimentos de ensino superior público, particular e cooperativo e do ensino universitário e politécnico e a natureza dos cursos e graus".

A lei prevê também a existência de uma entidade independente chamada a participar na regulação. Esta disposição tem tido alguma oposição, de quem acha que é ao Estado que compete a regulação, isto é, a aprovação da criação de cursos, sem necessidade dessa entidade.

Já tive também ocasião de me debruçar em pormenor sobre este tema da regulação em outro artigo nestas páginas. Não tenho dúvidas em que, vistos os dois extremos da regulação pelo Estado e da regulação pelo mercado, deve ser deixado a este algum lugar, mas apenas o que não interferir com a utilidade pública do ensino superior e os seus valores académicos e culturais, muitas vezes opostos aos interesses do mercado. Mas discordo daqueles que, pondo em causa a entidade independente, identificam regulação pelo Estado com regulação pelo Governo.

Creio que um projecto de decreto-lei que regulamentava a criação de cursos e que esteve em discussão me dá bons argumentos. Era um projecto burocratizante, rígido e uniformizador, afinal aquilo que sempre se teme da administração pública.

Importa distinguir regulação pelo Estado de aprovação pelo Governo da criação de cursos, que é apenas uma das suas modalidades. Em alguns países, o papel do Estado é entregue a agências ou órgãos com maior ou menor dependência do Ministério. Estes organismos tendem a associar a representação da sociedade civil, num crescente reconhecimento do papel dos parceiros sociais ("stakeholders") da universidade. É o que se passa, por exemplo, na Suécia, na Finlândia, na Hungria, no Reino Unido (embora, neste caso, de forma mitigada, apenas por meio da avaliação, mas que tem um peso decisivo) e na Espanha. Isto não impede que o Estado intervenha de forma decisiva, pela nomeação de alguns membros da entidade reguladora, pelas opções de financiamento e por incentivos, como subsídios à qualidade, contratos programa e de desenvolvimento, estímulo à inovação, etc.

Numa lógica de articulação entre o Estado e a sociedade civil, penso que a regulação deve ser entregue a uma agência independente de avaliação/acreditação/regulação. Pode haver muitas soluções concretas, mas o que interessa são as suas características essenciais.

Em primeiro lugar, a sua independência, tanto do Governo como das universidades. Do Governo, pelas razões já discutidas. Das universidades, ao contrário do bem conhecido exemplo holandês que nos influenciou mas que teve as suas razões históricas, porque as suas funções não são compatíveis com o peso do poder universitário (sob pena de preservação do actual sistema de auto-regulação), do seu conservadorismo e do seu enquistamento social, favorecido pelo nosso modelo colegial e corporativo de governação da universidade.

Em segundo lugar, a tradução na sua composição da complexidade das relações políticas e sociais do sistema e a perspectiva política da concertação. Ela deve incluir representantes do Estado (Governo e Assembleia da República), das instituições de ensino superior e dos parceiros sociais (associações profissionais, autarquias, estudantes, interesses económicos, sociais e culturais).

Em terceiro lugar, a garantia de competências diversificadas. Não é que tenha que ser um órgão com capacidades técnicas, nomeadamente em relação à avaliação, que pode ser delegada em grupos específicos, como agora, mas principalmente competências políticas, estratégicas e de planeamento, que facultem ao Governo pareceres sólidos sobre a sua principal atribuição que deve ser a da escolha contratual dos cursos relevantes para efeitos de financiamento, de entre os acreditados por critérios apenas de qualidade. É pela importância que atribuo à avaliação e acreditação no processo de regulação e de financiamento que também admito que o CNAVES podia desempenhar esta função, desde que com funções e composição revistas de acordo com os princípios que expus.

E o que falta?

Surpreendentemente, porque é tema recorrente, o Ministério parece não considerar como prioridade a revisão do ECDU (ou os jornais não falam disso). Pode-se dizer que já há, de facto, algum cansaço sobre assunto tão debatido. Mas penso que não devia ser deixado para as calendas gregas. Muito do que são, na prática, os factores de qualidade da actividade científica e pedagógica das universidades dependem de um novo ECDU. A modernização da governação depende de importantes factores culturais e não se vai fazer de um dia para o outro. A revisão do ensino e as novas formações, bem como os novos métodos de ensinar e aprender, precisam de ser discutidas e interiorizadas e não se vão fazer de um dia para o outro. E outros exemplos. Diferentemente, algumas alterações fundamentais e fáceis do ECDU, estimulando a procura de qualidade e premiando o mérito, têm consequências quase imediatas. Por outro lado, é visível a mudança de atitude dos sindicatos, a facilitar a revisão do estatuto.

Finalmente, a questão da avaliação. Trago-a aqui de forma lateral, porque não é a lei que precisa de revisão, mas sim a prática. Reconheço que ela até corresponde ao que se faz na generalidade dos países europeus, mas não obedece às tendências mais recentes.

A lei determina que a avaliação deve incidir sobre a qualidade do desempenho científico e pedagógico das instituições de ensino superior (note-se que de ambos, científico e pedagógico, embora, como se verá adiante, a avaliação esteja hoje limitada, de facto, ao desempenho pedagógico), tomando especialmente em consideração os currículos de ensino, os processos pedagógicos, a qualificação dos docentes, a investigação, a ligação à comunidade, as instalações e equipamentos e os projectos de cooperação internacional. Estabelece também que a avaliação deve ter em conta a eficiência da organização e gestão, o que também não creio que esteja a ser cumprido. Tudo isto é relativamente consensual a nível europeu e não aponta para a necessidade de rever a lei da avaliação.

Os países da União Europeia e associados dividem-se em duas perspectivas opostas da avaliação. Em Portugal e na grande maioria dos casos, na esteira da experiência pioneira holandesa, faz-se a chamada avaliação programática. Isto quer dizer que a avaliação é feita cruzadamente para todas as universidades e pelos mesmos avaliadores tendo como base um programa, na prática um determinado curso. Em alguns países (França, Irlanda, Noruega e Inglaterra), esta avaliação horizontal ou programática é cruzada com uma avaliação vertical ou institucional havendo mesmo o caso extremo da Espanha em que só se faz a avaliação institucional. Na avaliação institucional é cada universidade que é vista individualmente, em regra com base nas avaliações de cada departamento, e integradamente em relação a todos os aspectos da sua actividade, ensino, investigação, gestão e ligação à sociedade, bem como em relação à eficiência dos seus mecanismos de garantia de qualidade.

A avaliação programática, por licenciaturas, tal como se faz em Portugal, fica amputada de duas grandes áreas que seriam também obrigatórias para uma avaliação institucional global: por um lado, a investigação científica e por outro a organização, a gestão e os padrões e mecanismos de qualidade.

A investigação é deixada de fora da avaliação, mau grado uma ou outra referência genérica e não significativa em alguns dos relatórios. Provavelmente, este esquecimento da investigação tem a ver com o facto de a investigação científica já estar a ser avaliada pelo Ministério da Ciência e Tecnologia, no âmbito dos centros. Por outro lado, também é certo que o afastamento da investigação do quadro da avaliação universitária é uma regra europeia. Só a França, a Irlanda e a Espanha é que inserem a investigação na avaliação. Mas isto é compensado noutros países, como a Holanda e a Inglaterra, por a avaliação científica ser feita em paralelo e muito articulada com a avaliação do ensino. Como Portugal já tem um sistema bem montado de avaliação da investigação universitária, penso que este modelo de avaliações paralelas e articuladas seria uma boa solução para a fase seguinte que proponho de avaliação institucional.

A avaliação institucional não se faz. A meu ver, a avaliação institucional é obviamente a que permite ter-se uma ideia real da qualidade global da universidade, do cumprimento dos seus objectivos e da validade e concretização dos seus padrões de qualidade. A actual avaliação ignora aspectos determinantes do bom funcionamento das escolas, como sejam o desenho da sua estrutura, a composição e funcionamento dos seus órgãos, a eficácia da circulação de informação, os mecanismos de formação da opinião colectiva, as normas e procedimentos administrativos e a articulação com os interesses sociais externos. Ignora a existência ou não de políticas de promoção da qualidade e os seus objectivos, os mecanismos de controlo.

A melhor solução parece-me ser a combinação das vantagens de ambas as perspectivas da avaliação, a programática e a institucional. Embora represente um grande esforço tanto para as universidades avaliadas como para o sistema de avaliação, proceder-se a ambos os tipos de avaliação é a solução de maiores resultados. É o que se passa nos países que referi, que seguiram o modelo holandês mas o completaram com avaliações institucionais, e ainda em outros, como a Dinamarca e a Islândia, que têm em projecto um segundo ciclo de avaliação institucional depois da actual avaliação programática.

Também em Portugal penso que se devia fazer o mesmo. Já foram avaliados muitos cursos e portanto, para que se conheça o quadro geral, nesta perspectiva, é conveniente que se conclua esta avaliação horizontal, tal como tem estado a ser feita. Mas creio que era da maior vantagem que ela fosse completada por um outro ciclo de avaliação especialmente orientada para um conteúdo institucional.

16.04.2002