João Vasconcelos Costa              18.10.2010        rss
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EDUCAÇÃO SUPERIOR
A educação superior em Portugal: artigos, opiniões e documentos - Higher education in Portugal: papers, opinions, documents
O meu outro sítio, pessoal:

A INQUIETUDE PERMANENTE

e

PROPOSTA DE BASES DE UMA LEI DA AUTONOMIA DO ENSINO SUPERIOR

João Vasconcelos Costa

Ao apresentar a proposta de lei de desenvolvimento e qualidade, o Ministro da Ciência e Ensino Superior anunciou que se lhe seguiriam outras leis, nomeadamente uma nova lei da autonomia. Desta vez, não houve debate prévio da lei. Aprovada a proposta em Conselho de Ministros, foi logo enviada à Assembleia da República e aprovada na generalidade. Resta agora ver se, na Comissão parlamentar, há oportunidade para esse debate com as instituições, a comunidade académica e os seus parceiros sociais. Pode acontecer o mesmo com uma futura proposta de lei da autonomia. Por isto me antecipo, apresentando em termos forçosamente genéricos as bases do que penso dever ser tal lei, procurando com isso fomentar um debate que tenha algum eco no Ministério.

Já por mais de uma vez escrevi sobre a autonomia e sobre a governação em artigos nestas páginas. Por isto, limito ao mínimo a introdução de enquadramento à minha proposta de bases legais, apenas o necessário para se perceber a lógica com que elas são apresentadas.

A natureza da autonomia das universidades públicas está fixada na Constituição, que dispõe no seu artigo 76º que "as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino". Anote-se que esta disposição não fazia parte da Constituição original, de 1976, tendo sido introduzida apenas na revisão feita em 1982. Foi necessário aguardar seis anos até que, em 1988, a Lei 108/88 viesse consagrar na legislação ordinária este preceito constitucional. Além daquelas autonomias, a lei introduz também a autonomia disciplinar. Embora não expressa, pode-se também induzir da lei que as universidades gozam também de autonomia patrimonial, embora com restrições. O estatuto de autonomia dos institutos politécnicos (Lei 54/90) é mais restritivo, omitindo a autonomia pedagógica e científica. A meu ver, e como proporei adiante nas bases da lei, não há razão para que o grau de autonomia dos dois subsistemas seja diferente, dado que tudo justifica que eles tenham missão e natureza diferentes mas igual dignidade e responsabilidade.

Independentemente do imperativo constitucional, há todas as razões de ordem política e técnica para a autonomia das instituições de ensino superior (IES), universidades e politécnicos. Na nomenclatura de Neave e van Vught, passou-se da fase de "Estado intervencionista" para "Estado facilitador". A característica dominante actual é a de o controlo pelo Estado ser substituído pela autonomia com supervisão pelo Estado e a autonomia é o reconhecimento da dificuldade do Estado de lidar com a complexidade do ensino superior. As IES são organismos de grande complexidade. Lidam com actividades com características funcionais e organizativas muito diferentes, seja o ensino, seja a investigação, sejam os serviços à comunidade. Comportam pessoal das mais diversas qualificações e com especificidades particulares de estatuto funcional e de evolução de carreira. Integram unidades estruturais diversas, desde as grandes faculdades polivalentes às escolas de vocação profissionalizante estreita e ainda aos institutos de investigação ou escolas de pós-graduação. Estão ligadas ao desenvolvimento regional, nuns casos, noutros têm uma vocação mais supra-regional. Têm uma cultura muito própria, relativamente distinta da cultura da administração pública. Tudo isto justifica um estatuto jurídico especial, consagrado numa lei de autonomia que contemple não só as indiscutíveis e históricas autonomias académicas, bem como as autonomias instrumentais (administrativa e financeira), mas principalmente a autonomia estatutária, que sendo a mais problemática na teoria do Estado, é um factor essencial de adaptação e diversidade.

A autonomia deve ser também a forma de as IES melhor poderem corresponder à enorme diversidade de condicionalismos internos e externos e de exigências que lhes são postas pela sociedade. A autonomia estatutária deve permitir às universidades e politécnicos organizarem-se estatutariamente da melhor forma para corresponderem a esses diferentes condicionalismos, deve ser a forma de respeitar aquela diversidade e de permitir às IES experiências organizativas inovadoras, promotoras de políticas mais prontas e eficazes e também um factor da desejável competição entre as IES. Por isto, ao contrário da actual lei, que restringe grandemente a margem de liberdade estatutária, as bases que proponho procuram conciliar princípios essenciais de uma governação moderna e eficaz com uma larga margem de definição estatutária por parte de cada instituição.

Quando falo de governação moderna e eficaz é lembrando, como já tenho escrito repetidamente, que o actual modelo colegial e de chamada gestão democrática estabelecido na actual lei da autonomia é ineficaz, não permite um pensamento estratégico nem o desenvolvimento de políticas de resposta aos desafios, não garante a eficácia de gestão e estimula o corporativismo. A sua lógica eleitoralista, a todos os níveis, não garante as capacidades pessoais de direcção e o poder acaba muito frequentemente por ser exercido por professores impreparados, sem visão estratégica, desconhecedores do que é hoje a gestão e, muitas vezes, presos pelos interesses eleitorais.

Idealmente, as bases da lei que proponho deviam basear-se no modelo oposto, o modelo empresarial ou "corporate" americano (embora prefira chamar-lhe profissional - nos EUA ele não tem origem empresarial, mas comunitária) e hoje da quase totalidade das universidades inglesas. Como já tenho escrito, ele define-se por:
- conselhos de governo ("boards of trustees" ou "boards of governors") reduzidos, compostos exclusivamente ou maioritariamente por membros externos, desempenhando o poder máximo de governo da universidade (orçamentos, definição de politicas, criação de programas, abertura de vagas para contratação, etc),
- senado representativo da comunidade académica, mas de carácter consultivo,
- valorização dos orgãos unipessoais,
- lógica de nomeação dos executivos, com base de competência.

Na nossa tradição, e com as especificidades da universidade, não parece viável pacificamente a introdução deste modelo, devendo adoptar-se um modelo intermédio. É o que se tem passado, nos últimos anos, nos países escandinavos, França, Espanha, Suécia, ou Suíça. A excepção é a Holanda, que foi para um modelo tipicamente profissional, com um pequeno conselho de curadores nomeado pelo Governo, com competências políticas muito largas, incluindo a nomeação do reitor. Aliás, a tendência para um sistema híbrido também está a ser discutida em muitas universidades americanas e inglesas, pretendendo-se envolver mais na governação os órgãos colegiais representativos da comunidade académica, num sistema de governação partilhada ("shared governance").

Apesar do meu favorecimento de um modelo profissional de governação, as bases que proponho não o impõem. Não critico a actual uniformidade imposta por lei para propor a mesma uniformidade, agora com novo modelo. As instituições ficam com larga margem de escolha entre opções que as bases lhes dão, embora essa escolha não seja neutra. Com efeito, as instituições que optarem pelas soluções mais avançadas ficarão certamente melhor colocadas na avaliação institucional, com as consequentes vantagens no financiamento e outros instrumentos de prémio da qualidade.

Finalmente, resta saber se um quadro mais largo de autonomia e de capacidade de auto-organização e auto-governo não vem a ter efeitos perversos. Não esqueço que a afirmação da autonomia, como tem sido manifesto em muitos casos das nossas universidades, leva ao corporativismo e ao autogoverno endogâmico e autárcico. Mas penso que não se remedeia isto por via legislativa, nem tenho pretensões de o fazer nestas bases. Só a vida real e a competição entre as IES, que se vai sentir julgo que muito em breve, é que resolverão este problema.

PROPOSTA DE BASES DE UMA NOVA LEI DA AUTONOMIA

1. As IES - universidades e institutos politécnicos - gozam de autonomia estatutária, pedagógica, científica, administrativa, financeira e patrimonial.

2. Autonomia estatutária
2.1. Os estatutos das IES são elaborados e revistos por elas e sujeitos a homologação ministerial, que só pode ser recusada com fundamento no não cumprimento das leis.
2.2. Os estatutos devem conter as normas fundamentais da sua organização interna e governação, do funcionamento pedagógico, científico e administrativo e do regime de autonomia das unidades orgânicas.
2.3. As IES têm autonomia na criação, alteração ou extinção de unidades orgânicas e serviços, dependendo de disponibilidades de vagas no seu quadro orgânico ou de autorização da tutela para criação de novas vagas.
2.4. Os estatutos das escolas não integradas são adaptados do que nesta lei se dispõe quanto às IES e são aprovados pela tutela.

3. Autonomia pedagógica
3.1. As IES e escolas não integradas têm liberdade de criação, suspensão e extinção de cursos.
3.2. O papel regulador do Estado quanto à oferta de cursos exerce-se por via do seu reconhecimento contratual como de utilidade pública e pela avaliação a priori, com classificação, do que depende o seu financiamento, sem prejuízo de as IES poderem manter a sua oferta mediante outras formas de financiamento.
3.3. As IES e escolas não integradas têm autonomia na elaboração dos planos de estudos e programas das disciplinas ou outras unidades de ensino, escolha dos processos de avaliação e ensaio de novas experiências pedagógicas.
3.4. O disposto nesta base aplica-se não só aos cursos conducentes à obtenção de um grau, mas também a cursos de outra natureza ou a acções de aprendizagem ao longo da vida.

4. Autonomia científica - as IES e escolas não integradas têm autonomia para livremente definir, programar e executar a investigação científica, nomeadamente a abrangida pelo financiamento plurianual das actividades de investigação, sem prejuízo das prioridades dos programas de financiamento com base em projectos ou da política geral de formação de quadros científicos reflectida nos programas de bolsas de investigação.

5. Autonomia administrativa e financeira
5.1. As IES exercem a autonomia administrativa e financeira no quadro da legislação geral aplicável e das disposições de flexibilização desta lei.
5.2. As IES prestam contas ao Tribunal de Contas mas estão dispensadas de visto prévio pelo Tribunal de Contas.
5.3. As IES têm liberdade de gestão orçamental, com capacidade de transferência de verbas entre capítulos e rubricas, têm capacidade de obter receitas próprias a gerir anualmente através de orçamentos privativos e com dispensa de entrega no Tesouro.
5.4. Os saldos de gerência, tanto do Orçamento do Estado como do orçamento privativo ficam de posse das IES e são incorporados no orçamento do ano seguinte.
5.5. As IES são obrigadas a seguir o Plano Oficial de Contas Públicas e a manter uma contabilidade analítica, bem como a promoverem auditorias externas, pelo menos de três em três anos, cujo relatório deverá ser enviado à tutela.
5.6. As IES podem recorrer ao ajuste directo com dispensa de consulta na aquisição de bens e serviços e obras até ao valor de 200 vezes o salário mínimo nacional, excluído o IVA e ao procedimento por negociação com publicação prévia de anúncio até ao valor de 400 vezes o salário mínimo nacional, excluído o IVA.
5.7. Poderá aplicar-se às IES, quando justificado e mediante decreto-lei, o regime de gestão financeira e patrimonial das empresas públicas.
5.8. As dotações de pessoal docente, de investigação e outro financiadas pelo Orçamento do Estado são fixadas anualmente pela tutela, com respeito pelos critérios fixados na lei e nos contratos plurianuais de financiamento.
5.9. Os quadros de pessoal são de dotação global e as IES podem alterá-los, desde que sem aumento do número total de lugares.
5.10. As IES, a coberto dos seus orçamentos privativos ou do Orçamento de Estado, neste caso quando autorizado pela tutela, podem contratar pessoal de qualquer tipo por contrato de trabalho a termo certo ou por contrato individual de trabalho. O contrato a termo certo pode ser renovado até à duração do projecto que o justifica. O contrato individual de trabalho é regulado por um regulamento de trabalho aprovado pelo órgão máximo de governo.
5.11. O regime de autonomia administrativa e financeira das escolas não integradas será estipulado, em cada caso, no acto de aprovação dos seus estatutos, não podendo ser mais liberais do que o disposto nesta lei para as IES.

6. Autonomia disciplinar
6.1. As IES e as escolas não integradas dispõem do poder de punir o seu pessoal, nos termos do estatuto disciplinar da função pública ou nos termos da lei e do seu regulamento de trabalho no caso de pessoal com contrato individual de trabalho.
6.2. O regime disciplinar aplicável aos estudantes é definido em estatuto disciplinar próprio de cada IES, a aprovar pela tutela.

7. Autonomia patrimonial
7.1. As IES são livres de gerir o património imobiliário posto à sua disposição pelo Estado ou por elas adquirido ou construído após a entrada em vigor da Lei 108/88.
7.2. As receitas obtidas com a alienação de imóveis ficam de posse da IES.

8. Competências da tutela - homologar os estatutos; aprovar os numeri clausi; aprovar as propostas de orçamento dependente do Orçamento de Estado, no quadro da lei do financiamento e dos contratos plurianuais de financiamento; apreciar os planos de desenvolvimento e os relatórios e contas; autorizar a aceitação de liberalidades que tenham como contrapartidas acções estranhas aos objectivos das IES; decidir de recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa.

9. Órgãos de governo - são órgãos obrigatórios de governo, sem prejuízo de outros a estabelecer nos estautos das IES, o conselho de governo, o reitor ou presidente e o senado. Nas unidades orgânicas é obrigatória a existência do director, como cargo uninominal a preencher por nomeação do conselho de governo, sem prejuízo de ele poder ser assistido por outros órgãos, nomeadamente um conselho de directores de departamento e um conselho científico.

10. Reitor de universidade ou presidente de instituto politécnico
10.1. O reitor ou o presidente é o órgão executivo máximo. Representa a IES, exerce a direcção e gestão da IES, no domínio académico e de pessoal, administrativo e financeiro, desenvolve na prática as linhas de actuação aprovadas pelos outros órgãos e executa as suas deliberações e exerce, em geral, todos os poderes não cometidos a outros órgãos.
10.2. O reitor ou presidente é escolhido de entre professores da categoria máxima da IES ou de outra por uma das formas seguintes: a) eleição por toda a comunidade da IES (docentes e investigadores, estudantes e funcionários) por voto ponderado em que o voto dos professores e investigadores não pode ser inferior a 70% do total; b) eleição pelo senado; c) nomeação pelo conselho de governo, eventualmente de entre uma lista de três nomes indicados pelo senado; d) nomeação pelo conselho de governo com homologação pelo senado ou, eventualmente, por toda a comunidade da IES, nos termos da alínea a); e) eleição pelo senado ou pela comunidade, de entre três nomes indicados pelo conselho de governo.
10.3. Em situações de grande gravidade, o conselho de governo e o senado, reunidos conjuntamente por iniciativa de pelo menos metade dos membros de um ou outro órgão, pode destituir o reitor, por votação de pelo menos dois terços dos membros em funções.

11. Conselho de governo e senado
11.1. O conselho de governo é constituído por um máximo de vinte e cinco membros, dos quais pelo menos 15% são membros externos à IES.
11.2. O conselho de governo pode ser um órgão próprio, com composição específica, ou uma emanação do senado, composto por membros do senado.
11.3. O senado é constituído por um máximo de 100 representantes dos diversos corpos da IES, não podendo os professores e investigadores representar menos de 70% do total.
11.4. Os estatutos da IES estabelecerão a distribuição de competências entre o conselho de governo e o senado, mas tendo sempre em conta que o conselho de governo é um órgão marcadamente deliberativo e responsável pela estratégia, políticas e programas da IES e que o senado é caracteristicamente um órgão de representação de interesses, com funções essencialmente consultivas, propositivas e de acompanhamento.

12. Prestação de contas - A autonomia tem como outra faceta essencial a responsabilidade e a prestação de contas. As IES são obrigadas a apresentar anualmente um relatório e contas de tipo empresarial, que deve ser enviado à tutela, ao CRUP e ao CCISP, distribuído por todo o pessoal da IES e divulgado num jornal de grande tiragem.

17.7.2002

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