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João Vasconcelos Costa
Espaço de conversa de um epicurista ou, pretensiosamente, a sabedoria (?) de/dos 60s. Açoriano, muitos anos investigador científico, depois professor universitário, passando por diretor de uma instituição de investigação e ensino, tudo isto com algum trabalho feito de estudo da educação superior. Hoje, novamente com responsabilidades de direção universitária. Albergando aqui a perplexidade angustiada da falta de perspetivas de concretização de ideais nunca realizados. Também, mais prosaicamente, o gosto de bem comer. E peripatético, que isto de ficar sentado é coisa de velhos.
 

COMENTÁRIOS À PROPOSTA DE LEI DO DESENVOLVIMENTO E QUALIDADE

João Vasconcelos Costa

Foi divulgada pelo Ministério a proposta de lei a apresentar à Assembleia da República sobre o desenvolvimento e qualidade do ensino superior. Ela pode ser obtida do "site" do SNEsup (www.snesup.pt). Na prática, descontadas algumas referências genéricas ou intenções futuras referentes a outros temas, a proposta de lei visa essencialmente substituir a lei 26/2000 (lei da organização e ordenamento), muito justamente criticada - principalmente se vista à luz da proposta de regulamentação da criação de cursos, que felizmente nunca chegou a entrar em vigor. As intenções são boas, visando regular e racionalizar muitas situações de desperdício, de redundância e de falta de relevância social no panorama da oferta e procura de cursos do nosso sistema de ensino superior. Admitidas as boas intenções, não concordo com muitas das suas disposições em concreto e principalmente com um claro excesso de governamentalismo. Confirma-se muito do que antecipei, antes de conhecida esta proposta, no meu artigo "O novo Ministério e a revisão das leis universitárias".

Começa por me parecer haver algum equívoco em relação à designação. Como disse, a proposta é muito mais sobre a ordenação e regulação do sistema. Desenvolvimento não se vê, a menos que seja pelo regime jurídico de criação de ainda mais cursos, o que é contraditório com o que parece mais relevante na lei - e sabemos que também no pensamento do Ministro - e que é o regime de fusão ou extinção de cursos e mesmo de estabelecimentos. Quanto à qualidade, a lei é omissa em praticamente tudo o que integra uma política de qualidade, a não ser no que respeita a pequenas alterações do processo de avaliação, embora com a significativa novidade de a avaliação conduzir a uma acreditação com classificação.

Creio que é uma proposta que, apesar das prováveis boas intenções e de procurar dar resposta a problemas reais, não vai agradar a ninguém, por razões diferentes, como já se está a ver. Confirma por isto o que tenho dito repetidamente: num sector como é o do ensino superior, com grandes interesses contraditórios e face a uma cultura académica muito vincada, as propostas de reformas precisam de grande consensualização prévia.

Exposição de motivos

Na exposição de motivos ressalta, pela positiva, a clarificação da diferença entre o ensino universitário e politécnico sem ser por uma lógica de truncagem (isto é, o nível de graus atribuídos a um e outro subsistemas). Diz-se que "o traço de distinção entre o ensino universitário e politécnico tem origem essencialmente na natureza dos cursos leccionados e no tipo de investigação realizada". Segundo o espírito e as tendências de reforma decorrentes do processo de Bolonha, parece-me que isto pode ser interpretado como uma igual dignidade dos dois subsistemas. Continua a exposição dizendo que "o ensino universitário assenta na investigação científica fundamental, no desenvolvimento de práticas culturais inovadoras, no relacionamento com as grandes tendências universais do pensamento científico, enquanto o ensino politécnico, vocacionado para a formação de quadros técnicos altamente especializados, preferencialmente orientados para a inserção rápida no mercado de trabalho, sustenta-se antes na investigação aplicada, orientada para a resolução de problemas de raiz tecnológica, com forte ligação ao mundo empresarial. A universidade deve organizar os planos de estudos dos seus cursos no que se convencionou designar por banda larga, enquanto o ensino politécnico deverá privilegiar a banda estreita, altamente especializada".

Com alguma discordância sobre o esbatimento do carácter também científico do politécnico e sobre esta ênfase na banda estreita no politécnico (se com isto se quiser desvalorizar a aquisição de competências, incluindo as transversais), isto é o que, por outras palavras, tenho defendido (veja-se "O ensino politécnico, Bolonha e a autonomia" e "Os universitários conhecem o politécnico?"). O único reparo que faço é que, estando a distinção entre ensino universitário e politécnico tão ambígua na lei de bases, esta nova formulação devia estar integrada no articulado da proposta de lei e não apenas na exposição de motivos.

Uma intenção da proposta sem significado prático, referida preambularmente, é o reforço da autonomia das instituições, que se limita, no articulado, à sua capacidade de apresentar planos de desenvolvimento, com efeitos no financiamento e quando, de facto, há uma nítida diminuição da autonomia das universidades públicas quanto à criação de cursos, como veremos adiante, bem como a omissão da autonomia patrimonial.

É também, na mesma lógica, o tratamento igual de todas as instituições, universitárias ou politécnicas, públicas ou privadas. É verdade, mas é um tratamento igual pela dificuldade e pelo controlo governamental. Não são os politécnicos e as instituições privadas que passam a ser tratadas como até agora, liberalmente, as universidades públicas, são estas que passam a ser sujeitas a um regime mais apertado de regulação, como têm estado aqueles. Acresce que, em relação ao sector privado, como veremos adiante, a igualdade jurídica acaba por não ter significado por a proposta de lei não resolver as desigualdades reais que vêm do seu financiamento praticamente exclusivo por propinas, ao contrário do financiamento assegurado pelo Estado ao sector público. Nestas condições, fica sem sentido prático o disposto na alínea c) do art. 1° ("assegurar condições de igualdade de oportunidades no acesso aos cursos ministrados nos estabelecimentos de ensino").

Princípios gerais


Desde logo, uma referência positiva à menção de que os estabelecimentos de ensino superior podem desenvolver actividades de educação ao longo da vida, o que é uma novidade na legislação do ensino superior, e à declaração de que "o Estado incentiva a educação ao longo da vida, de modo a permitir a aprendizagem permanente, o acesso de todos os cidadãos aos gruas mais elevados de ensino, da investigação científica e da criação artística e musical e a realização académica e profissional dos estudantes".

É neste capítulo que se define a organização do sistema e os requisitos genéricos da criação dos estabelecimentos. Sobre estes pouco se pode dizer, porque são consensualmente muito gerais ou, onde pode sempre haver mais dúvidas (número mínimo de docentes qualificados com o grau de doutor, nas universidades, ou de doutor e de mestre, nos politécnicos), a definição em concreto será do Ministro, ouvido o novo Conselho Nacional do Ensino Superior (CNES).

O aspecto mais negativo deste capítulo é o de se manter, em relação à lei que se quer substituir, a tão criticada separação rígida entre os subsistemas, de forma que as universidades não podem integrar escolas politécnicas, ao contrário das experiências já herdadas e bem sucedidas das universidades de Aveiro e do Algarve e ao contrário do que era permitido pela lei de bases do sistema educativo. Muito menos, calcula-se, os institutos politécnicos poderão integrar escolas de ensino universitário. Nem sequer se mantém da lei anterior a disposição (art. 8°) que visava a articulação entre os dois subsistemas.

Como se viu, a própria proposta diferencia funcionalmente os dois tipos de ensino. Trata-se portanto de aspectos qualitativamente diferentes do perfil funcional das escolas, que não devia ser impeditivo da sua coexistência na mesma instituição. Esta é a experiência, por exemplo, da Suécia, da França e de alguns "Länder" alemães ("Universitäten-Gesamthochschulen").

A coexistência de faculdades e de escolas politécnicas na universidade seria um factor de enriquecimento na diversidade, de diálogo de perspectivas formativas distintas mas complementares e de estímulo à valorização técnica e profissional dos docentes das escolas politécnicas. Contribuiria também para a valorização social das profissões a que correspondem as saídas curriculares das escolas politécnicas.

A proposta, mantendo o disposto na actual lei da organização e ordenamento, é um retrocesso fortemente lesivo da flexibilidade e agilidade do sistema de ensino superior e que não contribuirá para relações de boa cooperação e de articulação eficaz entre o ensino universitário e o politécnico. É verdade que a proposta prevê a associação de estabelecimentos para organização de cursos, mas não se vê como isto poderá funcionar na prática entre universidades e politécnicos.

Financiamento

Embora a proposta seja muito genérica e imprecisa no seu artigo sobre financiamento (art. 10°), traz algumas inovações que, não contradizendo a actual lei do financiamento, vão contra o sistema real de financiamento por fórmula. Com efeito, a atribuição de financiamento passará a ser por contrato, o que, embora mitigado pelos critérios objectivos a que se faz referência, faz regressar a situação à época da concorrência entre instituições para o financiamento. Pessoalmente, isto não me causa nenhuma reacção negativa, antes pelo contrário, mas julgo que as instituições se sentem muito mais confortáveis com o mecanismo da fórmula, que as igualiza.

O orçamento calculado segundo a modalidade contratual, como se passa hoje na França e como previsto na proposta de lei, tem a lógica de ser baseado numa proposta prévia, coerente, estimuladora de projectos de qualidade e baseada nas actividades programadas e respectivas necessidades reais, depois discutida com o ministério. Por desconfortável que isto possa ser para as instituições, agora livres de conflitos e competição por um processo uniformizador, não há mal nenhum, antes pelo contrário, em que as universidades e institutos compitam pelo financiamento, que sejam obrigados a apresentar os melhores projectos justificativos. Desde que, é claro, se garanta a transparência, rigor e isenção do processo, evitando-se influências de bastidores ou atitudes preferenciais não objectivas em relação a instituições mais poderosas ou mais manobradoras.

Prevê-se que a contratação tenha em conta critérios objectivos, eventualmente reduzíveis a uma fórmula depois ajustável pelo contrato. Esses critérios serão os tipos de cursos professados, o número de alunos, a natureza das actividades de investigação, a fase de desenvolvimento das instituições e os encargos com as instalações. Aqui é que se fica muito longe das tendências actuais (por exemplo, na Holanda, Dinamarca e Finlândia e, em boa parte, no Reino Unido, bem como em mais de metade dos estados americanos), que tendem a valorizar fundamentalmente a qualidade, baseando as fórmulas nos "outputs" universitários, nomeadamente o número de licenciaturas, mestrados e doutoramentos conferidos por cada instituição, ou outros indicadores de qualidade, tais como a percentagem de alunos em condições de concluir o curso na duração prevista ou o número de créditos atribuídos.

Quem não tem razões para estar satisfeito com este modelo de financiamento previsto na proposta são as instituições privadas, como já declarado pela APESP, a sua associação. De facto, ser-lhes-ia muito mais vantajoso o sistema de cheque ao estudante, anteriormente defendido pelo partido do governo (mas em que não acreditei, como se comprova, por ser financeiramente incomportável e como o Ministro já confirmou). Esta é uma questão difícil, que entra em jogo até com aspectos constitucionais, essencialmente a saber se o ensino privado é parte igual do sistema educativo (o que é dito na proposta, na decorrência de preceitos constitucionais e legais, mas depois não concretizado) ou se, numa perspectiva mais estatizante, ele é considerado apenas como supletivo. É matéria que ficará para próximo artigo. Digamos agora apenas que, juridicamente, o sector privado tem razão quando afirma que a liberdade de escolha, consagrada constitucionalmente, implica a eliminação de constrangimentos de ordem económica, essencialmente o pagamento de propinas significativas (mas, curiosamente, não muito mais altas do que o que se paga no ensino privado a nível básico e secundário, largamente frequentado).

De qualquer forma, do ponto de vista prático, o ensino privado ainda representa a possibilidade de estudos para muitos milhares de alunos sem acesso a muitos cursos do sistema público e, nem que seja só por isso, não pode ser posto em risco. Mas está, e com ameaças substanciais, ressentindo-se ainda mais do que o sector público da retracção da procura.

A proposta de lei é muito pouco animadora para o sector privado, estabelecendo apenas um regime de contrato eventual para apoios financeiros na acção social, na formação de docentes, nos incentivos ao investimento, na investigação e nas bolsas de mérito. Fica-se longe do disposto na lei da organização e ordenamento, em que se previa (art. 12°) a possibilidade, para áreas carenciadas no sector público, de financiamento às instituições privadas em que o Estado financiaria total ou parcialmente pelo diferencial entre as propinas do subsistema público e um valor convencionado com base no valor das propinas do subsistema privado.

Em artigo anterior ("O financiamento pelas propinas"), defendi um modelo radicalmente diferente, mas também vantajoso para o sector privado. Em síntese, como escrevi, as instituições públicas, universidades e politécnicos, seriam financiadas por propinas de valor real, como nas privadas, cobrindo o Estado a diferença entre as propinas efectivamente cobradas aos estudantes e fixadas politicamente e aquelas propinas de valor real. Em contrapartida, seria reforçada a concessão de bolsas, tanto no sector público como no privado e seria estabelecido um "banco" de empréstimos, em que o financiamento das propinas, de novo tanto no público como no privado, seria devolvido por uma taxa durante a vida activa se os seus rendimentos ultrapassarem um limiar que signifique vantagens da aquisição do grau.

A rede de estabelecimentos

A proposta herda da lei anterior, sem grandes modificações, o conceito de rede, que depois é usado com grande ênfase no capítulo seguinte, a que chamo o da regulação. Este capítulo repete no essencial a definição dos requisitos para aprovação da criação de estabelecimentos estabelecidos na lei em vigor e, embora em termos muito genéricos que só a prática permitirá discutir, não merece reparos significativos.

Acrescenta, no caso dos privados, a autonomia do estabelecimento em relação à entidade instituidora. Por um lado, é uma disposição já em vigor que não tem muito sentido porque, em muitos casos, a entidade instituidora é uma empresa ou cooperativa constituída por professores e há sobreposição pessoal entre os dirigentes de uma e outra. Por outro lado, se quisermos admitir os novos fornecedores, principalmente as universidades de empresa ("corporate universities"), não se pode fugir a um maior controlo da entidade instituidora em relação ao estabelecimento de ensino. Penso que esta disposição é um reflexo de uma visão académica com sobrevalorização da autonomia, mas desfasada das realidades.

Este capítulo da proposta de lei contém duas disposições que novamente vão principalmente contra o sector privado (mas não só) e que desmentem, na prática, a igualdade dos subsistemas que a proposta, na sua exposição, pretende promover. São a proibição de extensões ou polos e a proibição do regime de franquia.

Perante as ameaças que atrás referimos em relação ao sector privado, a principal resposta será a da competição pela qualidade. Mas também há a necessidade de maior consistência institucional, de massas críticas e de capacidade de investimento. Isto significa que o sector privado se vai ver defrontado, provavelmente, com a necessidade de concentrações e fusões institucionais. Isto resulta em muitos casos na criação de novas instituições com dispersão geográfica herdada da concentração. A proposta proibe-o e com isto pode limitar a estratégia de sobrevivência do sector privado.

Da mesma forma, o ensino por franquia ("franchising") pode ser uma solução de desenvolvimento e consolidação do sector privado, muito mais do que se espera do sector público. Na sua proibição há uma atitude estatizante de quem está muito mais inserido no sector público e uma desconfiança em relação à educação transcional, que deve ser controlada mas que é utópico anular, tal a sua força tendencial. É certo que há de tudo no "franchising" e que ainda não há na Europa (com excepção do Reino Unido, acompanhado pela Austrália e pela Nova Zelândia) uma grande experiência de avaliação e validação da educação transnacional. Mas ainda há pouco tempo vi a Harvard Business School de Atenas, em sistema de "franchising". Vamos proibir a sua instalação em Portugal?

A regulação

Grande parte da proposta trata de matérias como a criação de estabelecimentos, criação de cursos e medidas de racionalização. As declarações do Ministro permitem claramente entender o que está por detrás destas disposições. Trata-se essencialmente do número considerável de cursos com reduzida frequência - o que é uma preocupação compreensível - e o objectivo de os extinguir ou de os fundir, o que já não é tão pacífico. É por esta preocupação que as disposições sobre a criação de novos cursos provavelmente cada vez menos terão sentido prático, enquanto que o grande traumatismo para as instituições virá das chamadas medidas de racionalização.

Elas são tão importantes que se justifica reproduzi-las: "1 - podem ser aprovadas medidas de racionalização da rede de estabelecimentos públicos de ensino superior, considerando a diminuição do número de candidatos à frequência de cursos conferentes de grau, a saturação das saídas profissionais e a falta de necessidade de quadros qualificados em determinadas áreas científicas e técnicas; 2 - estas medidas podem incluir a reconversão dos estabelecimentos de ensino superior, nomeadamente a sua integração ou fusão, o seu encerramento, a redução de vagas, a suspensão e o encerramento de cursos conferentes de grau". Não se percebe como é que estas medidas de racionalização podem ser consideradas compatíveis com a intenção da proposta de lei de aumentar a autonomia das instituições.

Retira-se também o financiamento aos estabelecimentos e cursos frequentados por um número de alunos inferior a um mínimo a fixar pelo Ministro, ouvido o CNES, assim como se proibe a atribuição de vagas para o primeiro ano aos cursos nessas condições.

Reconheça-se que a situação que se pretende resolver, de cursos sem procura mas financiados como os demais, é insustentável. Mas há maneiras diversas de resolver este problema, com respeito pela autonomia e salvaguardando alguns princípios da auto-regulação.

Pelo contrário, a proposta de lei é acentuadamente governamentalista, dando ao Ministro a competência de fixar os requisitos de criação de cursos, bem como de adoptar as medidas de racionalização, embora ouvindo o CNES. É uma limitação importante à actual autonomia das universidades. É certo que passa agora a haver para todos os subsistemas o simples registo de cursos, tal como actualmente para as universidades públicas. Pode parecer uma maior autonomia dos politécnicos e das instituições privadas, mas de facto o registo tem requisitos e estes são estabelecidos por portaria ministerial. Parece depreender-se que esta portaria é geral para cada tipo de curso e prévia ao registo de um curso em particular. Se é assim, isto pode levar a uma uniformização - no limite, até curricular - porventura lesiva da desejável diversidade.

Estipula-se que "com a aprovação de medidas de redução de vagas ou suspensões de cursos e enquanto tal situação se mantiver, não serão atribuídos novos financiamentos do Estado aos cursos correspondentes leccionados em estabelecimentos de ensino superior não público". Esta medida pode fazer sentido mas devia ser vista caso a caso porque não é pacífico fazer correspondências automáticas entre cursos sem se atender a eventuais experiências inovadoras e de qualidade.

Em artigos anteriores ("A regulação da oferta de cursos - o papel do Estado e do mercado" e "As colocações em 2001/2 - cursos de elite e cursos sem procura") tratei deste problema, do ponto de vista dos mecanismos estatais ou de mercado da regulação.

Defendi então que a regulação não se deve fazer em prejuízo da diversidade e que esta é em grande parte validada pela procura e pelo mercado. A diversidade é um elemento enriquecedor de qualquer sistema organizacional e é particularmente relevante no caso do ensino superior, face à grande complexidade dos desafios que se lhe colocam e à multiplicidade de solicitações que lhe são postas, a começar pela heterogeneidade crescente da população que a procura. A diversidade aumenta o leque de escolhas e com isto a mobilidade social e o acesso, promove a adaptação aos desejos e capacidades individuais dos estudantes, ajusta-se à evolução rápida das solicitações sociais, incluindo as do mercado do trabalho, cria condições para experiências inovadoras e estimula a procura de padrões de excelência próprios de cada instituição, permitindo a existência de instituições de elite num sistema massificado.

Ora quando se fala em redundância de cursos, é preciso ter a certeza de que não se está a lidar apenas com repetição de designações, mas sim com objectivos educacionais semelhantes e com os mesmos perfis de formação. Também cursos aparentemente diferentes com poucos alunos acabam por não o ser, por terem troncos ou disciplinas comuns que rentabilizam o que podia parecer um desperdício. Por outro lado, todos os indicadores portugueses mostram que o factor geográfico de residência é fundamental na escolha do curso. Fusões e integrações vão contra este aspecto fundamental.

Por outro lado, a redundância nem sempre é negativa, na perspectiva da diversidade. A repetição pode não ser uma repetição de iguais. Há nichos especiais de procura, correspondentes a especificações qualitativas particulares. E pode haver a vantagem de criação de experiências de alta qualidade que introduzam factores de emulação e de estímulo à qualidade geral, quando não, para se ir mais longe, de condenação de experiências estabelecidas de má qualidade que de outra forma não emergiriam tão facilmente face à opinião pública.

Mas, de facto, naqueles meus artigos, reconheci que o catálogo de cursos é vastíssimo e redundante, em grande número de casos assente numa grande especialização. Muitos cursos de banda estreita são irrelevantes socialmente, ficam com um número de alunos abaixo do numerus clausus, muitas vezes com qualificações muito baixas, quando não ficam mesmo desertos. Em muitos outros casos, são cursos desajustados das necessidades do mercado de trabalho, lançando jovens para o desemprego. No entanto, mesmo que sujeitos a avaliação negativa, contam da mesma forma como os melhores e mais relevantes para o financiamento em bloco das universidades, pelo método da fórmula. Numa época de dificuldades de financiamento, que tende a perdurar e mesmo a agravar-se, é uma situação insustentável.

É portanto necessário que haja regulação, mas não concordo com um processo governamentalista e administrativo, como o da proposta de lei. O Estado é o garante da equidade, da solidariedade social e da boa utilização dos recursos públicos. O mercado é de bens e serviços com benefícios privados individuais ou corporativos, mas não lida bem com externalidades e benefícios sociais. Pode, assim, parecer um truismo defender o papel regulador do Estado. Mas também se deve ter em conta que, muito mais do que a influência do Estado ou as suas orientações políticas, o ensino superior sofre na prática influências mais determinantes da pressão social, do mercado de trabalho, das ideias dominantes na sociedade empresarial.

No entanto, importa distinguir regulação pelo Estado de aprovação pelo Governo da criação de cursos, que é apenas uma das suas modalidades. Em alguns países, o papel do Estado é entregue a agências ou órgãos com maior ou menor dependência do Ministério. Estes organismos tendem a associar a representação da sociedade civil, num crescente reconhecimento do papel dos parceiros sociais ("stakeholders") da universidade. É o que se passa, por exemplo, na Suécia, na Finlândia, na Hungria, na Espanha e no Reino Unido (embora, neste caso, de forma mitigada, apenas por meio da avaliação, mas que tem um peso decisivo). Na proposta de lei, a regulação é fundamentalmente governamental, embora com audição ao CNES, que, como veremos, não é um órgão de participação como os que referi.

Já defendi um sistema de regulação da criação de cursos e da sua eventual extinção baseado na acreditação, a facultar um mercado informado, e no financiamento. É um mecanismo híbrido, entre a regulação pelo mercado e a regulação pelo Estado. Em síntese, as instituições de ensino superior de todos os subsistemas deviam ser livres de criar cursos, sujeitando-se ao mercado, sem proteccionismos, nomeadamente no que se refere às instituições públicas em relação às privadas reconhecidas como entidades idóneas. O mercado devia ser informado e controlado, por via da acreditação dos novos cursos, num processo dependente da avaliação a priori (que a proposta não contempla), confirmada periodicamente por avaliação a posteriori, devendo a entidade responsável pela avaliação/acreditação ser independente do Governo (ou o CNAVES reformulado ou um outro conselho, mas radicalmente diferente do proposto CNES, como discutirei adiante). O Ministério teria a palavra final decisiva na regulação do sistema por financiar apenas, no âmbito de um sistema de contratação de serviço público, cursos aprovados pelo Ministério como de interesse público, de entre os cursos acreditados.

Este processo não prejudica a liberdade de mercado e de criação de cursos pelas instituições, desde que estas aceitem que os cursos não acreditados ou não inscritos nos contratos de financiamento têm que competir para propinas de valor real, nos termos das universidades privadas. Por outro lado, atribui ao Estado um papel importante, na fase afinal decisiva que é a do financiamento. O Governo, neste sistema de mercado controlado, actua como intermediário comprador em representação dos consumidores, escolhendo de entre a livre oferta das universidades o que é do interesse público. Seria também por esta via do financiamento que se resolveria o problema dos cursos sem procura, mas deixando às instituições a liberdade de os manter, desde que financiados por propinas.

Anote-se finalmente que o modo de criação de cursos das instituições privadas, actualmente sujeito a aprovação ministerial e segundo a proposta sujeito a registo, é, pelo menos teoricamente, contraditório com a sua típica sujeição ao mercado, pelo papel das propinas. Logicamente, a sua regulação devia ser a que fosse mais entregue ao mercado, isento da intervenção ministerial, sem prejuízo da função fiscalizadora do Estado, expressa na Constituição, mas por via da avaliação. Admito, no entanto, que seja aceitável que esse papel fiscalizador do Estado seja exercido também através do registo.

A avaliação

A proposta parece querer apresentar-se como inovando consideravelmente no domínio da avaliação. É certo que introduz a acreditação (isto é, a declaração de conformidade com critérios de qualidade estabelecidos) e a classificação. Estou de acordo e tenho-a defendido, como meio de premiar financeiramente a qualidade e como forma de informação do público e dos candidatos, num mercado hoje ainda muito assimétrico. Mas não concordo que a acreditação, depois de concedida por um organismo independente (actualmente o CNAVES) tenha que ser homologada pelo Ministro, em mais uma manifestação do espírito governamentalista da proposta de lei. A proposta também exprime mais claramente as consequências da avaliação negativa, mas novamente numa perspectiva de regulação, prevendo a suspensão ou revogação de registo de cursos, quando me parece que as consequências deviam ser no domínio do financiamento.

Mas a proposta fica-se por aqui, não inovando no que respeita às insuficiências da nossa avaliação, mau grado ela ser do tipo corrente na Europa. Essencialmente, continua a ser uma avaliação programática, embora aparentemente articulada com a avaliação científica, segundo a proposta, mas nada se diz sobre a avaliação institucional. A simples avaliação programática ignora aspectos determinantes do bom funcionamento das escolas, como sejam o desenho da sua estrutura, a composição e funcionamento dos seus órgãos, a eficácia da circulação de informação, os mecanismos de formação da opinião colectiva, as normas e procedimentos administrativos e a articulação com os interesses sociais externos. Ignora a existência ou não de políticas de promoção da qualidade e os seus objectivos, os mecanismos de controlo. Tudo isto só é analisado na avaliação institucional, que deverá completar a avaliação programática.

Outra falta de inovação, em relação às tendências mais recentes da avaliação, é que ela continua a ser uma avaliação dos "inputs", isto é, do processo educativo, e não dos "outcomes", ou seja a avaliação do produto - os diplomados - e das competências facultadas aos alunos e o seu sucesso no mercado de trabalho.

Acrescente-se que a proposta não prevê a avaliação e acreditação a priori, a quando da criação de cursos, que depende exclusivamente do processo administrativo do registo, e que também não se diz nada sobre um dos reconhecidos problemas da actual avaliação, por toda a Europa, que é a falta de mecanismos de seguimento ("follow up").

O CNES

O novo Conselho Nacional do Ensino Superior é um órgão de consulta do Ministro, ouvido, nomeadamente, no que respeita aos requisitos de criação de estabelecimentos e de cursos e às chamadas medidas de racionalização. A lei da organização e ordenamento já previa uma entidade independente, embora sem definir a sua composição e competências. O novo conselho é de facto independente em relação ao Ministro, mas de forma alguma em relação às instituições, de que é uma emanação. É um órgão estritamente académico, com representantes das instituições, apenas com três personalidades eventualmente externas nomeadas pelo Ministro, num total de treze membros.

Nas suas competências, incluem-se as de se pronunciar sobre as necessidades do país em quadros qualificados e as correspondentes prioridades de desenvolvimento do ensino superior, bem como sobre a articulação entre o ensino superior e a vida empresarial. Também em relação à audição do CNES quanto à criação de cursos e às medidas de racionalização, diz-se que se terá em consideração a saturação das saídas profissionais e a falta de necessidade de quadros qualificados em determinadas áreas científicas e técnicas. Pode o CNES cumprir estas atribuições? É uma manifestação de complacência com alguma arrogância académica. Não se percebe como é que estas atribuições podem ser exercidas apenas por académicos, sem uma participação determinante de representantes do meio social com que as instituições de ensino superior se relacionam.

No meu livro, também proponho um conselho superior do ensino superior, com funções relevantes na regulação (como atrás discuti), mas com uma composição tripartida radicalmente diferente: representantes das instituições de ensino superior; representantes das associações profissionais e dos interesses autárquicos, económicos e sociais; e representantes do Estado, por exemplo metade nomeados pelo Governo e metade pela Assembleia da República (mas evitando-se a prática de outros casos em que o Estado designa sistematicamente universitários como seus representantes, o que duplica o peso da universidade). Creio ser uma composição muito mais ajustada á complexidade dos assuntos que o conselho tratará e que reflecte a necessária concertação entre as instituições de ensino superior e os seus parceiros sociais. Mesmo em todos os casos que citei em que o CNES é ouvido em relação aos requisitos de funcionamento dos estabelecimentos, à criação de cursos ou às medidas de racionalização, apesar de matérias principalmente do foro académico, é de toda a vantagem que a sociedade também se pronuncie, contribuindo para o desenquistamento das instituições de ensino superior.

24.6.2002