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COMENTÁRIOS À PROPOSTA DE LEI DO DESENVOLVIMENTO E QUALIDADE
João Vasconcelos Costa
Foi divulgada pelo Ministério a proposta de lei a apresentar à Assembleia
da República sobre o desenvolvimento e qualidade do ensino superior.
Ela pode ser obtida do "site" do SNEsup (www.snesup.pt).
Na prática, descontadas algumas referências genéricas
ou intenções futuras referentes a outros temas, a proposta
de lei visa essencialmente substituir a lei 26/2000 (lei da organização
e ordenamento), muito justamente criticada - principalmente se vista à luz
da proposta de regulamentação da criação de cursos,
que felizmente nunca chegou a entrar em vigor. As intenções
são boas, visando regular e racionalizar muitas situações
de desperdício, de redundância e de falta de relevância
social no panorama da oferta e procura de cursos do nosso sistema de ensino
superior. Admitidas as boas intenções, não concordo
com muitas das suas disposições em concreto e principalmente
com um claro excesso de governamentalismo. Confirma-se muito do que antecipei,
antes de conhecida esta proposta, no meu artigo "O
novo Ministério e a revisão das leis universitárias".
Começa por me parecer haver algum equívoco em relação à designação.
Como disse, a proposta é muito mais sobre a ordenação e
regulação do sistema. Desenvolvimento não se vê, a
menos que seja pelo regime jurídico de criação de ainda
mais cursos, o que é contraditório com o que parece mais relevante
na lei - e sabemos que também no pensamento do Ministro - e que é o
regime de fusão ou extinção de cursos e mesmo de estabelecimentos.
Quanto à qualidade, a lei é omissa em praticamente tudo o que integra
uma política de qualidade, a não ser no que respeita a pequenas
alterações do processo de avaliação, embora com a
significativa novidade de a avaliação conduzir a uma acreditação
com classificação.
Creio que é uma proposta que, apesar das prováveis boas intenções
e de procurar dar resposta a problemas reais, não vai agradar a ninguém,
por razões diferentes, como já se está a ver. Confirma por
isto o que tenho dito repetidamente: num sector como é o do ensino superior,
com grandes interesses contraditórios e face a uma cultura académica
muito vincada, as propostas de reformas precisam de grande consensualização
prévia.
Exposição de motivos
Na exposição de motivos ressalta, pela positiva, a clarificação
da diferença entre o ensino universitário e politécnico
sem ser por uma lógica de truncagem (isto é, o nível de
graus atribuídos a um e outro subsistemas). Diz-se que "o traço
de distinção entre o ensino universitário e politécnico
tem origem essencialmente na natureza dos cursos leccionados e no tipo de investigação
realizada". Segundo o espírito e as tendências de reforma decorrentes
do processo de Bolonha, parece-me que isto pode ser interpretado como uma igual
dignidade dos dois subsistemas. Continua a exposição dizendo que "o
ensino universitário assenta na investigação científica
fundamental, no desenvolvimento de práticas culturais inovadoras, no relacionamento
com as grandes tendências universais do pensamento científico, enquanto
o ensino politécnico, vocacionado para a formação de quadros
técnicos altamente especializados, preferencialmente orientados para a
inserção rápida no mercado de trabalho, sustenta-se antes
na investigação aplicada, orientada para a resolução
de problemas de raiz tecnológica, com forte ligação ao mundo
empresarial. A universidade deve organizar os planos de estudos dos seus cursos
no que se convencionou designar por banda larga, enquanto o ensino politécnico
deverá privilegiar a banda estreita, altamente especializada".
Com alguma discordância sobre o esbatimento do carácter também
científico do politécnico e sobre esta ênfase na banda estreita
no politécnico (se com isto se quiser desvalorizar a aquisição
de competências, incluindo as transversais), isto é o que, por outras
palavras, tenho defendido (veja-se "O
ensino politécnico, Bolonha e a autonomia" e "Os
universitários conhecem o politécnico?"). O único
reparo que faço é que, estando a distinção entre
ensino universitário e politécnico tão ambígua na
lei de bases, esta nova formulação devia estar integrada no articulado
da proposta de lei e não apenas na exposição de motivos.
Uma intenção da proposta sem significado prático, referida
preambularmente, é o reforço da autonomia das instituições,
que se limita, no articulado, à sua capacidade de apresentar planos de
desenvolvimento, com efeitos no financiamento e quando, de facto, há uma
nítida diminuição da autonomia das universidades públicas
quanto à criação de cursos, como veremos adiante, bem como
a omissão da autonomia patrimonial.
É também, na mesma lógica, o tratamento igual de todas as
instituições, universitárias ou politécnicas, públicas
ou privadas. É verdade, mas é um tratamento igual pela dificuldade
e pelo controlo governamental. Não são os politécnicos e
as instituições privadas que passam a ser tratadas como até agora,
liberalmente, as universidades públicas, são estas que passam a
ser sujeitas a um regime mais apertado de regulação, como têm
estado aqueles. Acresce que, em relação ao sector privado, como
veremos adiante, a igualdade jurídica acaba por não ter significado
por a proposta de lei não resolver as desigualdades reais que vêm
do seu financiamento praticamente exclusivo por propinas, ao contrário
do financiamento assegurado pelo Estado ao sector público. Nestas condições,
fica sem sentido prático o disposto na alínea c) do art. 1° ("assegurar
condições de igualdade de oportunidades no acesso aos cursos ministrados
nos estabelecimentos de ensino").
Princípios gerais
Desde logo, uma referência positiva à menção de que
os estabelecimentos de ensino superior podem desenvolver actividades de educação
ao longo da vida, o que é uma novidade na legislação do
ensino superior, e à declaração de que "o Estado incentiva
a educação ao longo da vida, de modo a permitir a aprendizagem
permanente, o acesso de todos os cidadãos aos gruas mais elevados de ensino,
da investigação científica e da criação artística
e musical e a realização académica e profissional dos estudantes".
É neste capítulo que se define a organização do sistema
e os requisitos genéricos da criação dos estabelecimentos.
Sobre estes pouco se pode dizer, porque são consensualmente muito gerais
ou, onde pode sempre haver mais dúvidas (número mínimo de
docentes qualificados com o grau de doutor, nas universidades, ou de doutor e
de mestre, nos politécnicos), a definição em concreto será do
Ministro, ouvido o novo Conselho Nacional do Ensino Superior (CNES).
O aspecto mais negativo deste capítulo é o de se manter, em relação à lei
que se quer substituir, a tão criticada separação rígida
entre os subsistemas, de forma que as universidades não podem integrar
escolas politécnicas, ao contrário das experiências já herdadas
e bem sucedidas das universidades de Aveiro e do Algarve e ao contrário
do que era permitido pela lei de bases do sistema educativo. Muito menos, calcula-se,
os institutos politécnicos poderão integrar escolas de ensino universitário.
Nem sequer se mantém da lei anterior a disposição (art.
8°) que visava a articulação entre os dois subsistemas.
Como se viu, a própria proposta diferencia funcionalmente os dois tipos
de ensino. Trata-se portanto de aspectos qualitativamente diferentes do perfil
funcional das escolas, que não devia ser impeditivo da sua coexistência
na mesma instituição. Esta é a experiência, por exemplo,
da Suécia, da França e de alguns "Länder" alemães
("Universitäten-Gesamthochschulen").
A coexistência de faculdades e de escolas politécnicas na universidade
seria um factor de enriquecimento na diversidade, de diálogo de perspectivas
formativas distintas mas complementares e de estímulo à valorização
técnica e profissional dos docentes das escolas politécnicas. Contribuiria
também para a valorização social das profissões a
que correspondem as saídas curriculares das escolas politécnicas.
A proposta, mantendo o disposto na actual lei da organização e
ordenamento, é um retrocesso fortemente lesivo da flexibilidade e agilidade
do sistema de ensino superior e que não contribuirá para relações
de boa cooperação e de articulação eficaz entre o
ensino universitário e o politécnico. É verdade que a proposta
prevê a associação de estabelecimentos para organização
de cursos, mas não se vê como isto poderá funcionar na prática
entre universidades e politécnicos.
Financiamento
Embora a proposta seja muito genérica e imprecisa no seu artigo sobre
financiamento (art. 10°), traz algumas inovações que, não
contradizendo a actual lei do financiamento, vão contra o sistema real
de financiamento por fórmula. Com efeito, a atribuição de
financiamento passará a ser por contrato, o que, embora mitigado pelos
critérios objectivos a que se faz referência, faz regressar a situação à época
da concorrência entre instituições para o financiamento.
Pessoalmente, isto não me causa nenhuma reacção negativa,
antes pelo contrário, mas julgo que as instituições se sentem
muito mais confortáveis com o mecanismo da fórmula, que as igualiza.
O orçamento calculado segundo a modalidade contratual, como se passa hoje
na França e como previsto na proposta de lei, tem a lógica de ser
baseado numa proposta prévia, coerente, estimuladora de projectos de qualidade
e baseada nas actividades programadas e respectivas necessidades reais, depois
discutida com o ministério. Por desconfortável que isto possa ser
para as instituições, agora livres de conflitos e competição
por um processo uniformizador, não há mal nenhum, antes pelo contrário,
em que as universidades e institutos compitam pelo financiamento, que sejam obrigados
a apresentar os melhores projectos justificativos. Desde que, é claro,
se garanta a transparência, rigor e isenção do processo,
evitando-se influências de bastidores ou atitudes preferenciais não
objectivas em relação a instituições mais poderosas
ou mais manobradoras.
Prevê-se que a contratação tenha em conta critérios
objectivos, eventualmente reduzíveis a uma fórmula depois ajustável
pelo contrato. Esses critérios serão os tipos de cursos professados,
o número de alunos, a natureza das actividades de investigação,
a fase de desenvolvimento das instituições e os encargos com as
instalações. Aqui é que se fica muito longe das tendências
actuais (por exemplo, na Holanda, Dinamarca e Finlândia e, em boa parte,
no Reino Unido, bem como em mais de metade dos estados americanos), que tendem
a valorizar fundamentalmente a qualidade, baseando as fórmulas nos "outputs" universitários,
nomeadamente o número de licenciaturas, mestrados e doutoramentos conferidos
por cada instituição, ou outros indicadores de qualidade, tais
como a percentagem de alunos em condições de concluir o curso na
duração prevista ou o número de créditos atribuídos.
Quem não tem razões para estar satisfeito com este modelo de financiamento
previsto na proposta são as instituições privadas, como
já declarado pela APESP, a sua associação. De facto, ser-lhes-ia
muito mais vantajoso o sistema de cheque ao estudante, anteriormente defendido
pelo partido do governo (mas em que não acreditei, como se comprova, por
ser financeiramente incomportável e como o Ministro já confirmou).
Esta é uma questão difícil, que entra em jogo até com
aspectos constitucionais, essencialmente a saber se o ensino privado é parte
igual do sistema educativo (o que é dito na proposta, na decorrência
de preceitos constitucionais e legais, mas depois não concretizado) ou
se, numa perspectiva mais estatizante, ele é considerado apenas como supletivo. É matéria
que ficará para próximo artigo. Digamos agora apenas que, juridicamente,
o sector privado tem razão quando afirma que a liberdade de escolha, consagrada
constitucionalmente, implica a eliminação de constrangimentos de
ordem económica, essencialmente o pagamento de propinas significativas
(mas, curiosamente, não muito mais altas do que o que se paga no ensino
privado a nível básico e secundário, largamente frequentado).
De qualquer forma, do ponto de vista prático, o ensino privado ainda representa
a possibilidade de estudos para muitos milhares de alunos sem acesso a muitos
cursos do sistema público e, nem que seja só por isso, não
pode ser posto em risco. Mas está, e com ameaças substanciais,
ressentindo-se ainda mais do que o sector público da retracção
da procura.
A proposta de lei é muito pouco animadora para o sector privado, estabelecendo
apenas um regime de contrato eventual para apoios financeiros na acção
social, na formação de docentes, nos incentivos ao investimento,
na investigação e nas bolsas de mérito. Fica-se longe do
disposto na lei da organização e ordenamento, em que se previa
(art. 12°) a possibilidade, para áreas carenciadas no sector público,
de financiamento às instituições privadas em que o Estado
financiaria total ou parcialmente pelo diferencial entre as propinas do subsistema
público e um valor convencionado com base no valor das propinas do subsistema
privado.
Em artigo anterior ("O financiamento pelas propinas"),
defendi um modelo radicalmente diferente, mas também vantajoso para o
sector privado. Em síntese, como escrevi, as instituições
públicas, universidades e politécnicos, seriam financiadas por
propinas de valor real, como nas privadas, cobrindo o Estado a diferença
entre as propinas efectivamente cobradas aos estudantes e fixadas politicamente
e aquelas propinas de valor real. Em contrapartida, seria reforçada a
concessão de bolsas, tanto no sector público como no privado e
seria estabelecido um "banco" de empréstimos, em que o financiamento
das propinas, de novo tanto no público como no privado, seria devolvido
por uma taxa durante a vida activa se os seus rendimentos ultrapassarem um limiar
que signifique vantagens da aquisição do grau.
A rede de estabelecimentos
A proposta herda da lei anterior, sem grandes modificações, o conceito
de rede, que depois é usado com grande ênfase no capítulo
seguinte, a que chamo o da regulação. Este capítulo repete
no essencial a definição dos requisitos para aprovação
da criação de estabelecimentos estabelecidos na lei em vigor e,
embora em termos muito genéricos que só a prática permitirá discutir,
não merece reparos significativos.
Acrescenta, no caso dos privados, a autonomia do estabelecimento em relação à entidade
instituidora. Por um lado, é uma disposição já em
vigor que não tem muito sentido porque, em muitos casos, a entidade instituidora é uma
empresa ou cooperativa constituída por professores e há sobreposição
pessoal entre os dirigentes de uma e outra. Por outro lado, se quisermos admitir
os novos fornecedores, principalmente as universidades de empresa ("corporate
universities"), não se pode fugir a um maior controlo da entidade
instituidora em relação ao estabelecimento de ensino. Penso que
esta disposição é um reflexo de uma visão académica
com sobrevalorização da autonomia, mas desfasada das realidades.
Este capítulo da proposta de lei contém duas disposições
que novamente vão principalmente contra o sector privado (mas não
só) e que desmentem, na prática, a igualdade dos subsistemas que
a proposta, na sua exposição, pretende promover. São a proibição
de extensões ou polos e a proibição do regime de franquia.
Perante as ameaças que atrás referimos em relação
ao sector privado, a principal resposta será a da competição
pela qualidade. Mas também há a necessidade de maior consistência
institucional, de massas críticas e de capacidade de investimento. Isto
significa que o sector privado se vai ver defrontado, provavelmente, com a necessidade
de concentrações e fusões institucionais. Isto resulta em
muitos casos na criação de novas instituições com
dispersão geográfica herdada da concentração. A proposta
proibe-o e com isto pode limitar a estratégia de sobrevivência do
sector privado.
Da mesma forma, o ensino por franquia ("franchising") pode ser uma
solução de desenvolvimento e consolidação do sector
privado, muito mais do que se espera do sector público. Na sua proibição
há uma atitude estatizante de quem está muito mais inserido no
sector público e uma desconfiança em relação à educação
transcional, que deve ser controlada mas que é utópico anular,
tal a sua força tendencial. É certo que há de tudo no "franchising" e
que ainda não há na Europa (com excepção do Reino
Unido, acompanhado pela Austrália e pela Nova Zelândia) uma grande
experiência de avaliação e validação da educação
transnacional. Mas ainda há pouco tempo vi a Harvard Business School de
Atenas, em sistema de "franchising". Vamos proibir a sua instalação
em Portugal?
A regulação
Grande parte da proposta trata de matérias como a criação
de estabelecimentos, criação de cursos e medidas de racionalização.
As declarações do Ministro permitem claramente entender o que está por
detrás destas disposições. Trata-se essencialmente do número
considerável de cursos com reduzida frequência - o que é uma
preocupação compreensível - e o objectivo de os extinguir
ou de os fundir, o que já não é tão pacífico. É por
esta preocupação que as disposições sobre a criação
de novos cursos provavelmente cada vez menos terão sentido prático,
enquanto que o grande traumatismo para as instituições virá das
chamadas medidas de racionalização.
Elas são tão importantes que se justifica reproduzi-las: "1
- podem ser aprovadas medidas de racionalização da rede de estabelecimentos
públicos de ensino superior, considerando a diminuição do
número de candidatos à frequência de cursos conferentes de
grau, a saturação das saídas profissionais e a falta de
necessidade de quadros qualificados em determinadas áreas científicas
e técnicas; 2 - estas medidas podem incluir a reconversão dos estabelecimentos
de ensino superior, nomeadamente a sua integração ou fusão,
o seu encerramento, a redução de vagas, a suspensão e o
encerramento de cursos conferentes de grau". Não se percebe como é que
estas medidas de racionalização podem ser consideradas compatíveis
com a intenção da proposta de lei de aumentar a autonomia das instituições.
Retira-se também o financiamento aos estabelecimentos e cursos frequentados
por um número de alunos inferior a um mínimo a fixar pelo Ministro,
ouvido o CNES, assim como se proibe a atribuição de vagas para
o primeiro ano aos cursos nessas condições.
Reconheça-se que a situação que se pretende resolver, de
cursos sem procura mas financiados como os demais, é insustentável.
Mas há maneiras diversas de resolver este problema, com respeito pela
autonomia e salvaguardando alguns princípios da auto-regulação.
Pelo contrário, a proposta de lei é acentuadamente governamentalista,
dando ao Ministro a competência de fixar os requisitos de criação
de cursos, bem como de adoptar as medidas de racionalização, embora
ouvindo o CNES. É uma limitação importante à actual
autonomia das universidades. É certo que passa agora a haver para todos
os subsistemas o simples registo de cursos, tal como actualmente para as universidades
públicas. Pode parecer uma maior autonomia dos politécnicos e das
instituições privadas, mas de facto o registo tem requisitos e
estes são estabelecidos por portaria ministerial. Parece depreender-se
que esta portaria é geral para cada tipo de curso e prévia ao registo
de um curso em particular. Se é assim, isto pode levar a uma uniformização
- no limite, até curricular - porventura lesiva da desejável diversidade.
Estipula-se que "com a aprovação de medidas de redução
de vagas ou suspensões de cursos e enquanto tal situação
se mantiver, não serão atribuídos novos financiamentos do
Estado aos cursos correspondentes leccionados em estabelecimentos de ensino superior
não público". Esta medida pode fazer sentido mas devia ser
vista caso a caso porque não é pacífico fazer correspondências
automáticas entre cursos sem se atender a eventuais experiências
inovadoras e de qualidade.
Em artigos anteriores ("A regulação
da oferta de cursos - o papel do Estado e do mercado" e "As
colocações em 2001/2 - cursos de elite e cursos sem procura")
tratei deste problema, do ponto de vista dos mecanismos estatais ou de mercado
da regulação.
Defendi então que a regulação não se deve fazer em
prejuízo da diversidade e que esta é em grande parte validada pela
procura e pelo mercado. A diversidade é um elemento enriquecedor de qualquer
sistema organizacional e é particularmente relevante no caso do ensino
superior, face à grande complexidade dos desafios que se lhe colocam e à multiplicidade
de solicitações que lhe são postas, a começar pela
heterogeneidade crescente da população que a procura. A diversidade
aumenta o leque de escolhas e com isto a mobilidade social e o acesso, promove
a adaptação aos desejos e capacidades individuais dos estudantes,
ajusta-se à evolução rápida das solicitações
sociais, incluindo as do mercado do trabalho, cria condições para
experiências inovadoras e estimula a procura de padrões de excelência
próprios de cada instituição, permitindo a existência
de instituições de elite num sistema massificado.
Ora quando se fala em redundância de cursos, é preciso ter a certeza
de que não se está a lidar apenas com repetição de
designações, mas sim com objectivos educacionais semelhantes e
com os mesmos perfis de formação. Também cursos aparentemente
diferentes com poucos alunos acabam por não o ser, por terem troncos ou
disciplinas comuns que rentabilizam o que podia parecer um desperdício.
Por outro lado, todos os indicadores portugueses mostram que o factor geográfico
de residência é fundamental na escolha do curso. Fusões e
integrações vão contra este aspecto fundamental.
Por outro lado, a redundância nem sempre é negativa, na perspectiva
da diversidade. A repetição pode não ser uma repetição
de iguais. Há nichos especiais de procura, correspondentes a especificações
qualitativas particulares. E pode haver a vantagem de criação de
experiências de alta qualidade que introduzam factores de emulação
e de estímulo à qualidade geral, quando não, para se ir
mais longe, de condenação de experiências estabelecidas de
má qualidade que de outra forma não emergiriam tão facilmente
face à opinião pública.
Mas, de facto, naqueles meus artigos, reconheci que o catálogo de cursos é vastíssimo
e redundante, em grande número de casos assente numa grande especialização.
Muitos cursos de banda estreita são irrelevantes socialmente, ficam com
um número de alunos abaixo do numerus clausus, muitas vezes com qualificações
muito baixas, quando não ficam mesmo desertos. Em muitos outros casos,
são cursos desajustados das necessidades do mercado de trabalho, lançando
jovens para o desemprego. No entanto, mesmo que sujeitos a avaliação
negativa, contam da mesma forma como os melhores e mais relevantes para o financiamento
em bloco das universidades, pelo método da fórmula. Numa época
de dificuldades de financiamento, que tende a perdurar e mesmo a agravar-se, é uma
situação insustentável.
É portanto necessário que haja regulação, mas não
concordo com um processo governamentalista e administrativo, como o da proposta
de lei. O Estado é o garante da equidade, da solidariedade social e da
boa utilização dos recursos públicos. O mercado é de
bens e serviços com benefícios privados individuais ou corporativos,
mas não lida bem com externalidades e benefícios sociais. Pode,
assim, parecer um truismo defender o papel regulador do Estado. Mas também
se deve ter em conta que, muito mais do que a influência do Estado ou as
suas orientações políticas, o ensino superior sofre na prática
influências mais determinantes da pressão social, do mercado de
trabalho, das ideias dominantes na sociedade empresarial.
No entanto, importa distinguir regulação pelo Estado de aprovação
pelo Governo da criação de cursos, que é apenas uma das
suas modalidades. Em alguns países, o papel do Estado é entregue
a agências ou órgãos com maior ou menor dependência
do Ministério. Estes organismos tendem a associar a representação
da sociedade civil, num crescente reconhecimento do papel dos parceiros sociais
("stakeholders") da universidade. É o que se passa, por exemplo,
na Suécia, na Finlândia, na Hungria, na Espanha e no Reino Unido
(embora, neste caso, de forma mitigada, apenas por meio da avaliação,
mas que tem um peso decisivo). Na proposta de lei, a regulação é fundamentalmente
governamental, embora com audição ao CNES, que, como veremos, não é um órgão
de participação como os que referi.
Já defendi um sistema de regulação da criação
de cursos e da sua eventual extinção baseado na acreditação,
a facultar um mercado informado, e no financiamento. É um mecanismo híbrido,
entre a regulação pelo mercado e a regulação pelo
Estado. Em síntese, as instituições de ensino superior de
todos os subsistemas deviam ser livres de criar cursos, sujeitando-se ao mercado,
sem proteccionismos, nomeadamente no que se refere às instituições
públicas em relação às privadas reconhecidas como
entidades idóneas. O mercado devia ser informado e controlado, por via
da acreditação dos novos cursos, num processo dependente da avaliação
a priori (que a proposta não contempla), confirmada periodicamente por
avaliação a posteriori, devendo a entidade responsável pela
avaliação/acreditação ser independente do Governo
(ou o CNAVES reformulado ou um outro conselho, mas radicalmente diferente do
proposto CNES, como discutirei adiante). O Ministério teria a palavra
final decisiva na regulação do sistema por financiar apenas, no âmbito
de um sistema de contratação de serviço público,
cursos aprovados pelo Ministério como de interesse público, de
entre os cursos acreditados.
Este processo não prejudica a liberdade de mercado e de criação
de cursos pelas instituições, desde que estas aceitem que os cursos
não acreditados ou não inscritos nos contratos de financiamento
têm que competir para propinas de valor real, nos termos das universidades
privadas. Por outro lado, atribui ao Estado um papel importante, na fase afinal
decisiva que é a do financiamento. O Governo, neste sistema de mercado
controlado, actua como intermediário comprador em representação
dos consumidores, escolhendo de entre a livre oferta das universidades o que é do
interesse público. Seria também por esta via do financiamento que
se resolveria o problema dos cursos sem procura, mas deixando às instituições
a liberdade de os manter, desde que financiados por propinas.
Anote-se finalmente que o modo de criação de cursos das instituições
privadas, actualmente sujeito a aprovação ministerial e segundo
a proposta sujeito a registo, é, pelo menos teoricamente, contraditório
com a sua típica sujeição ao mercado, pelo papel das propinas.
Logicamente, a sua regulação devia ser a que fosse mais entregue
ao mercado, isento da intervenção ministerial, sem prejuízo
da função fiscalizadora do Estado, expressa na Constituição,
mas por via da avaliação. Admito, no entanto, que seja aceitável
que esse papel fiscalizador do Estado seja exercido também através
do registo.
A avaliação
A proposta parece querer apresentar-se como inovando consideravelmente no domínio
da avaliação. É certo que introduz a acreditação
(isto é, a declaração de conformidade com critérios
de qualidade estabelecidos) e a classificação. Estou de acordo
e tenho-a defendido, como meio de premiar financeiramente a qualidade e como
forma de informação do público e dos candidatos, num mercado
hoje ainda muito assimétrico. Mas não concordo que a acreditação,
depois de concedida por um organismo independente (actualmente o CNAVES) tenha
que ser homologada pelo Ministro, em mais uma manifestação do espírito
governamentalista da proposta de lei. A proposta também exprime mais claramente
as consequências da avaliação negativa, mas novamente numa
perspectiva de regulação, prevendo a suspensão ou revogação
de registo de cursos, quando me parece que as consequências deviam ser
no domínio do financiamento.
Mas a proposta fica-se por aqui, não inovando no que respeita às
insuficiências da nossa avaliação, mau grado ela ser do tipo
corrente na Europa. Essencialmente, continua a ser uma avaliação
programática, embora aparentemente articulada com a avaliação
científica, segundo a proposta, mas nada se diz sobre a avaliação
institucional. A simples avaliação programática ignora aspectos
determinantes do bom funcionamento das escolas, como sejam o desenho da sua estrutura,
a composição e funcionamento dos seus órgãos, a eficácia
da circulação de informação, os mecanismos de formação
da opinião colectiva, as normas e procedimentos administrativos e a articulação
com os interesses sociais externos. Ignora a existência ou não de
políticas de promoção da qualidade e os seus objectivos,
os mecanismos de controlo. Tudo isto só é analisado na avaliação
institucional, que deverá completar a avaliação programática.
Outra falta de inovação, em relação às tendências
mais recentes da avaliação, é que ela continua a ser uma
avaliação dos "inputs", isto é, do processo educativo,
e não dos "outcomes", ou seja a avaliação do produto
- os diplomados - e das competências facultadas aos alunos e o seu sucesso
no mercado de trabalho.
Acrescente-se que a proposta não prevê a avaliação
e acreditação a priori, a quando da criação de cursos,
que depende exclusivamente do processo administrativo do registo, e que também
não se diz nada sobre um dos reconhecidos problemas da actual avaliação,
por toda a Europa, que é a falta de mecanismos de seguimento ("follow
up").
O CNES
O novo Conselho Nacional do Ensino Superior é um órgão de
consulta do Ministro, ouvido, nomeadamente, no que respeita aos requisitos de
criação de estabelecimentos e de cursos e às chamadas medidas
de racionalização. A lei da organização e ordenamento
já previa uma entidade independente, embora sem definir a sua composição
e competências. O novo conselho é de facto independente em relação
ao Ministro, mas de forma alguma em relação às instituições,
de que é uma emanação. É um órgão estritamente
académico, com representantes das instituições, apenas com
três personalidades eventualmente externas nomeadas pelo Ministro, num
total de treze membros.
Nas suas competências, incluem-se as de se pronunciar sobre as necessidades
do país em quadros qualificados e as correspondentes prioridades de desenvolvimento
do ensino superior, bem como sobre a articulação entre o ensino
superior e a vida empresarial. Também em relação à audição
do CNES quanto à criação de cursos e às medidas de
racionalização, diz-se que se terá em consideração
a saturação das saídas profissionais e a falta de necessidade
de quadros qualificados em determinadas áreas científicas e técnicas.
Pode o CNES cumprir estas atribuições? É uma manifestação
de complacência com alguma arrogância académica. Não
se percebe como é que estas atribuições podem ser exercidas
apenas por académicos, sem uma participação determinante
de representantes do meio social com que as instituições de ensino
superior se relacionam.
No meu livro, também proponho um conselho superior do ensino superior,
com funções relevantes na regulação (como atrás
discuti), mas com uma composição tripartida radicalmente diferente:
representantes das instituições de ensino superior; representantes
das associações profissionais e dos interesses autárquicos,
económicos e sociais; e representantes do Estado, por exemplo metade nomeados
pelo Governo e metade pela Assembleia da República (mas evitando-se a
prática de outros casos em que o Estado designa sistematicamente universitários
como seus representantes, o que duplica o peso da universidade). Creio ser uma
composição muito mais ajustada á complexidade dos assuntos
que o conselho tratará e que reflecte a necessária concertação
entre as instituições de ensino superior e os seus parceiros sociais.
Mesmo em todos os casos que citei em que o CNES é ouvido em relação
aos requisitos de funcionamento dos estabelecimentos, à criação
de cursos ou às medidas de racionalização, apesar de matérias
principalmente do foro académico, é de toda a vantagem que a sociedade
também se pronuncie, contribuindo para o desenquistamento das instituições
de ensino superior.
24.6.2002
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