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Administrador da Fundação Gulbenkian
Ex-Ministro da Educação
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"REFORMAS ESTRUTURAIS" NO ENSINO SUPERIOR
E. Marçal Grilo
As "reformas estruturais" no debate político em Portugal
são um dos temas mais citados e referidos nos últimos anos.
Quando nos defrontamos com uma questão mais difícil ou quando
somos surpreendidos por um indicador que mostra o nosso atraso a resposta é quase
sempre a mesma : têm que se fazer "reformas estruturais" ou
têm que se tomar "medidas de fundo".
Tenho que confessar que nunca fui grande adepto do termo "reformas estruturais",
mas para simplificar vou adoptá-lo ao longo deste escrito.
É hoje evidente que há algumas áreas em que importa definir
um novo conjunto de regras e procedimentos capazes de modificar o modo como funcionam
certos sectores, que, por uma razão ou outra, deixaram de acompanhar as
mudanças significativas que, obrigatoriamente, vão ocorrendo na
organização dos Estados, sejam estas decorrentes da falência
do "modelo social", da fragilidade da administração do
Estado, da insuficiência dos meios financeiros, da crise económica,
de uma excessiva vontade de satisfazer as expectativas dos cidadãos ou
de um conjunto perverso de interesses.
Sem querer definir prioridades, gostaria de propor para debate três "reformas
estruturais" na área do ensino superior, considerando que há hoje
no país condições políticas que permitem a sua realização,
nomeadamente a existência de uma maioria parlamentar, o que não
ocorria desde 1995.
1. A primeira tem a ver com a estruturação e arrumação
dos graus de ensino superior tendo em conta por um lado a necessidade de repensar
os "nossos" graus à luz da declaração de Bolonha
e por outro, a importância que deve ser atribuída à articulação
entre esses mesmos graus e a sua atribuição por parte das instituições
de ensino superior. Refira-se como nota lateral, que aquela ideia absurda de
alguns quererem, pela Europa fora, impor o modelo inglês e configurar numa
duração de três anos todos os cursos de primeiro ciclo de
ensino superior, não encontra qualquer suporte nem na génese nem
em nenhum dos documentos preparatórios da declaração de
Bolonha, muito menos no texto da própria Declaração.
Neste sentido, e reconhecendo que estas "reformas estruturais" devem
ser essencialmente simples e exequíveis, a proposta que formulamos visa
a extinção dos graus de bacharelato e licenciatura e a criação,
no ensino superior, de um único ciclo inicial de 3 a 5 anos, a que se
deverá atribuir uma designação qualquer, não importa
o nome, mas de preferência uma que faça com que termine, finalmente,
a utilização dos títulos de "senhor doutor" e "senhor
engenheiro" que caracteriza a nossa sociedade mas que constitui um sinal
de atraso e subdesenvolvimento claros. (Por uma questão prática
devia deixar-se o título de doutor para os médicos, porque em caso
de emergência se torna mais fácil encontrar nas listas telefónicas
alguém que nos possa socorrer).
Quanto às instituições que podem atribuir os três
graus que deveríamos adoptar (1º ciclo, com designação
a encontrar, mestrado e doutoramento), a proposta é simples: as universidades
têm capacidade para atribuir os três graus e os institutos politécnicos
apenas atribuem os dois primeiros. Significa isto que, ao contrário, por
exemplo, do Reino Unido, onde hoje o ensino superior é praticamente todo
constituído só por universidades, Portugal assume um sistema binário
muito articulado internamente ( isto é com grandes ligações
entre universidades e politécnicos), mas um sistema onde há instituições
que não fazem investigação de base, nem investigação
fundamental.
Esta investigação é a única que permite a concessão
de doutoramentos, em particular nas áreas mais sensíveis que assentam
na experimentação e que implicam um enquadramento científico
e uma massa crítica muito avançadas. Sublinhe-se, que no Reino
Unido, a existência apenas de universidades não impediu que mais
de 70 a 80% das verbas de investigação sejam absorvidas por cerca
de 15% destas instituições, o que mostra que a "binaridade" continua
a existir camuflada por uma designação errónea e incorrecta.
Portugal não tem condições para ter mais de três dezenas
de instituições com capacidade para conceder o grau de doutor,
a não ser que se entenda que o doutoramento, como muitas outras coisas
no País, não é bem para valer, mas antes passa a constituir
apenas um grau correspondente a um curso em que se fazem umas cadeiras e se apresenta
uma dissertação que não representa qualquer valor acrescentado
para a ciência e para o conhecimento.
Importa, a este propósito e como nota final a esta "reforma estrutural",
referir que esta proposta dificilmente virá a ser adoptada, uma vez que
as pressões dos institutos politécnicos e do "pessoal político" regional
e local se oporão ferozmente a uma medida que impede a "criação" de
universidades em muitas localidades que a isso aspiram. Mas nesta matéria
há que ser claro, ter no país mais de trinta universidades com
centenas de institutos, faculdades e departamentos é algo de manifestamente
aberrante que mostrará mais uma vez a nossa incapacidade para combater
a demagogia e o populismo fácil!
A este propósito, gostava de recordar um texto elaborado no inicio dos
anos 80 por mim e pelo Manuel Carmelo Rosa e apresentado a um congresso do ensino
politécnico, onde fizemos a previsão de que esta pressão
para transformar os institutos politécnicos em universidades ia ser um
dos factores condicionantes do normal desenvolvimento dos institutos. Não
nos enganámos, mas tal como há vinte anos continuo a pensar que
vale a pena lutar contra esta tendência e este movimento por mais politicamente
incorrectos que sejam hoje esta atitude e este procedimento. Tive algumas "dores
de cabeça" com este tema no passado recente, mas entendo que a insistência
e a repetição de uma aspiração - talvez legítima
- de muitas cidades e regiões, não pode "obrigar" à adopção
de políticas que contrariam a racionalidade, o bom senso e o enquadramento
lógico no contexto europeu em que nos inserimos, que nos diz que o modelo é não
haver modelo e que o que é diferente deve ser tratado de forma diferente.
A uniformização de instituições de ensino superior,
neste caso como aliás em muitos outros, é um sinal redutor e de
pobreza cultural, ao passo que a diversificação institucional é um
indicador seguro de maior capacidade, de maior riqueza e de maior dinamismo,
no que respeita à oferta de cursos, de oportunidades e de projectos aos
jovens deste país.
O ensino politécnico é uma realidade sólida, custou muito
a desenvolver, teve grandes financiamentos, continua a absorver fundos muito
consideráveis e tem um grande papel a desempenhar, mas só será verdadeiramente
relevante para o país se conseguir manter a sua especificidade, sem procurar "copiar" ou "mimar" as
funções que estão ou pelo menos devem estar cometidas ao
ensino universitário.
2. A segunda "reforma estrutural", visa ordenar o ensino superior através
do grande instrumento de regulação que é o financiamento
das instituições, visando a nossa proposta um objectivo muito simples:
o financiamento das instituições públicas deve deixar de
ser uma obrigação do Estado e passar a constituir um dever dos
estudantes, isto é, os estudantes passam a assumir as despesas dos seus
estudos, pagando uma taxa cujo montante é definido por cada universidade
ou por cada instituto politécnico, permanecendo no Estado a função
de apoiar o estudante quando este não tem recursos financeiros suficientes
para suportar os custos dos seus estudos. Envolvem-se nestes custos tanto os
custos privados suportados pelas famílias, como os directamente inerentes
ao curso frequentado, podendo este apoio ser traduzido por um sistema de bolsas
de estudo ou por um esquema de empréstimos, consoante o estudante seja
efectivamente cidadão com fracos rendimentos ou um cidadão que
não o sendo, pretenda apenas realizar um investimento na sua formação
e valorização.
Depois da introdução da "taxa única" na Lei do
Financiamento de 1997, que garantiu politicamente a aplicação do
conceito de participação do estudante nos custos do ensino superior
e após um longo período de investimento maciço do Estado
no funcionamento do ensino superior público, é agora tempo de,
sem pressas, o País dar um novo passo e assumir um conceito de financiamento
mais moderno. Neste sentido as instituições públicas devem
ser compelidas a ter um papel mais dinâmico na procura dos seus financiamentos
que, ao mesmo tempo, se deve traduzir por uma actuação privilegiada
do Estado na área chave do investimento, nomeadamente através da
realização com as instituições de contratos de desenvolvimento
e de contratos-programa. O Estado terá ainda de promover incentivos de
apoio à investigação e à pesquisa científicas.
Trata-se de uma mudança que vai merecer, seguramente, muita contestação
por parte de variados sectores, mas a situação a que chegou o ensino
superior impõe que se adopte uma política que permita avançar
no financiamento, reorientando o papel do Estado e aumentando a responsabilidade
dos cidadãos e das instituições, e procure introduzir algum
equilíbrio entre os diferentes sub-sistemas que integram o ensino superior
em Portugal.
A concepção preconizada terá, à luz da Constituição
da República, duas leituras contraditórias. Por um lado pode ser
considerada inconstitucional, tendo em conta o princípio de que a "educação é tendencialmente
gratuita", por outro, deve ser entendida como a única forma de satisfazer
o preceito, igualmente constitucional, que estabelece o princípio "da
liberdade de ensinar e aprender" que, como se sabe, não poderá ser
satisfeito se o Estado não intervir como entidade reguladora através
de um financiamento que vise o cidadão sem discriminar as instituições,
sejam estas de raiz pública ou de iniciativa privada. O risco que corremos
hoje no ensino superior privado é o de assistirmos ao desaparecimento
das instituições que têm um projecto de qualidade ao mesmo
tempo que se consolidam aquelas, que sem projecto e sem qualidade, se vão
mantendo por força de uma actuação que não escolhe
os meios para atingir os seus fins.
Em matéria de constitucionalidade das leis é bom, no entanto, não
esquecer, que tem havido no passado recente sempre quem tome posição
num sentido e quem o faça, rigorosamente, no sentido contrário!...
Neste contexto do apoio directo ao estudante, convém não confundir
o conceito com os famosos vouchers de que tantos falam como solução
para o financiamento das escolas portuguesas mas que, de acordo com o que tem
acontecido, nomeadamente em alguns estados norte-americanos, está longe
de ser uma solução adequada para os graves problemas com que se
debatem as escolas públicas. Convém, igualmente, referir que este
apoio ao estudante, traduzido, nomeadamente, pelo vulgar instrumento da bolsa
de estudo, requer algum cuidado na sua aplicação, dado que, com
o sistema fiscal em vigor, há ainda muita declaração falseada
de rendimentos que permite tornar elegível para apoio do Estado, cidadãos
que nunca deveriam ter acesso a tais apoios. Recordo-me o que se passou em 1993
e 1994 com a lei das propinas ao tempo em vigor, que previa isenções
de pagamento em função das declarações de IRS e que
se tornou para os "amantes" da fuga ao fisco um instrumento com que
obtiveram benefícios a que não deviam ter tido acesso.
3. A terceira "reforma estrutural" tem o objectivo principal de combater
evidentes dificuldades de gestão com que se debate a maioria das instituições
de ensino superior portuguesas. Não restam dúvidas que a maior
parte das universidades e dos institutos politécnicos dá hoje mostras
de uma grande falta de sentido estratégico, ou seja, muitas instituições
estão totalmente bloqueadas e algumas têm mesmo dificuldade em assumir,
de forma consciente e determinada, um projecto com objectivos bem traçados,
com recursos razoavelmente identificados e com instrumentos de execução
estruturados adequadamente.
A este propósito, convém recordar que a existência de um
excesso de cursos é sobretudo o resultado desta falta de sentido estratégico.
Muitos cursos são criados para satisfazer interesses que se movem no interior
dos próprios departamentos ou faculdades e não são criados
com o objectivo de corresponder aos interesses e às expectativas da sociedade
envolvente. Isto é, as instituições estão mais viradas
para dentro do que para fora.
Neste sentido, há que enfrentar esta situação introduzindo
alterações nos sistemas de decisão e de gestão que
vão ao encontro das causas profundas que estão na origem destes
bloqueios e desta ausência de projecto e de estratégia.
O enquadramento legislativo em que se movem as universidades e os institutos
politécnicos tem imensas virtualidades; consagra a autonomia científica
e académica das universidades, concede uma alargada autonomia nas áreas
da gestão financeira e do património, facilita a gestão
dos recursos humanos próprios e coloca as escolas de ensino superior,
nomeadamente em relação ao estatuto do corpo docente, numa plataforma
institucional a par dos mais prestigiados corpos especiais da administração
pública.
Ocorreu, no entanto, nos últimos anos no ensino superior português
(não quero referir o caso europeu onde no entanto se detectam sinais muito
semelhantes), um fenómeno de corporativismo intenso que tem vindo a "fechar" as
instituições tornando-as, com algumas boas mas raras excepções,
pouco sensíveis à mudança a aos sinais vindos das outras
componentes da sociedade envolvente.
Quebrar esta "clausura institucional" e este "sistema corporativo" é uma
das prioridades a assumir por uma política pública que pretenda
alterar o estado das coisas no ensino superior e na universidade em particular.
Em nossa opinião, depois de alguns anos em que os resultados demostraram
na prática a inadequação da estrutura de gestão e
o ineficaz sistema de decisão interno das instituições,
importa repensar os instrumentos que estão em vigor e sobretudo rever
a legislação que regulamenta os órgãos de gestão
e a forma como são encontrados os responsáveis por essa mesma gestão
aos diferentes níveis.
Não se trata, seguramente, de uma alteração fácil
(alguns outros países têm conseguido introduzi-la, embora encontrando
algumas resistências), mas diria que é uma modificação
indispensável aquela que se propõe e que visa dois objectivos.
Por um lado, rever a distribuição de funções e poderes
entre o órgão directivo e o órgão científico
das faculdades; por outro, terminar com o actual sistema de designação
dos reitores e dos directores de faculdade ou presidentes do conselho directivo;
e ainda revogar a norma que estipula que estes cargos devem ser preenchidos obrigatoriamente
por professores do quadro das instituições respectivas. Em relação à distribuição
de funções e poderes, há que conceder maior responsabilidade
ao presidente do conselho directivo, isto é, transferir para este órgão
algumas das competências que hoje cabem ao conselho científico.
Quanto ao modo como são escolhidos os reitores e os directores de faculdade
(presidentes dos conselhos directivos), propomos que estes sejam designados por
um conselho de curadores (board of trustees na designação anglo-saxónica)
onde estejam representados os diferentes corpos que compõem a universidade
ou o instituto politécnico e onde tenham igualmente assento representantes
de outros corpos da sociedade, nomeadamente de organizações científicas,
económicas, sociais e culturais, além de individualidades que sejam
escolhidas pela própria universidade ou instituto politécnico.
Esta é, seguramente, uma das medidas que vai facilitar o aparecimento
de lideranças fortes de que se necessita em tantas instituições
de ensino superior. Sublinhe-se ainda, que aquela designação deverá ser
precedida pela apreciação e aprovação de um plano
de actividades e de um programa de acção que constituam os termos
de referência da acção de cada um dos responsáveis
a designar.
Nota Final - A qualidade indiscutível de muitos cursos de ensino superior
em Portugal, a par de uma actividade de investigação científica
que em certas áreas está ao nível do melhor que se produz
na Europa e nos EUA, leva-nos a acreditar que muitos bloqueamentos de que sofrem
as instituições não são de natureza financeira e
que quando existem recursos humanos qualificados, lideranças fortes e
projectos bem concebidos, estão criadas as condições para
que as escolas, os cursos e os projectos de investigação tenham
a qualidade de que o país necessita para poder ter voz e um papel no desenvolvimento
do país e no diálogo com outras instituições ao nível
internacional.
Diário de Notícias, 5 e 6 de Setembro de 2002
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