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João Vasconcelos Costa
Espaço de conversa de um epicurista ou, pretensiosamente, a sabedoria (?) de/dos 60s. Açoriano, muitos anos investigador científico, depois professor universitário, passando por diretor de uma instituição de investigação e ensino, tudo isto com algum trabalho feito de estudo da educação superior. Hoje, novamente com responsabilidades de direção universitária. Albergando aqui a perplexidade angustiada da falta de perspetivas de concretização de ideais nunca realizados. Também, mais prosaicamente, o gosto de bem comer. E peripatético, que isto de ficar sentado é coisa de velhos.
 

AS REFORMAS ESTRUTURAIS DO PROF. MARÇAL GRILO

João Vasconcelos Costa

Há algumas semanas, o Prof. Eduardo Marçal Grilo (EMG) publicou no Diário de Notícias um extenso artigo, em duas partes, de grande agudeza e frontalidade, sobre as três reformas estruturais que propõe para o ensino superior em Portugal. Li o artigo com o maior agrado mas com alguma frustração porque, como sabem os leitores do meu livro "A universidade no seu labirinto" e dos meus artigos na Internet, tenho procurado manter uma atitude de certo equilíbrio entre propostas avançadas e a cultura académica actual (como aliás se tem feito em muitas experiências recentes de reforma na Europa), de forma a que alguma coisa passe sem rejeição liminar por entre o corporativismo universitário.

É uma atitude realista mas sempre difícil como é qualquer auto-censura. É por isto que me compensa psicologicamente ver outro, como EMG, expor com todas as letras e sem moderação teses que eu também perfilho. Por isto, este texto não é tanto a criticar o artigo de EMG, antes a glosá-lo e completá-lo, tentando pôr-me na posição que julgo ser a de EMG, mas não limitado pela dimensão de um artigo de jornal. Como nestas condições fica sempre muito por dizer, preencherei, em alguns casos, as omissões com o que me parecem ser as decorrências lógicas do que EMG escreve. Noutros, pôr-me-ei a adivinhar, com o risco de trair o pensamento do autor. Disto ficam desde já as minhas desculpas a EMG.

A estruturação dos graus

A primeira reforma proposta por EMG tem a ver com a estruturação e arrumação dos graus de ensino superior. Referindo-se a Bolonha, EMG propõe que haja só um grau de pré-graduação, de três a cinco anos, com denominação indeterminada, que substituiria ambos os graus actuais de bacharelato e licenciatura e que seria conferido tanto pelas universidades como pelos politécnicos. Propõe também que o politécnico possa conferir mestrados, coisa com que concordo mas que deixará muitos universitários escandalizados.

A minha concordância em relação ao primeiro ciclo é quase total. Sou também a favor de o primeiro grau ser único nos dois subsistemas e não concordo com a necessidade absoluta de uma duração fixa. Como já escrevi, "não deve ser tomada a curto prazo nenhuma decisão sobre a duração do primeiro grau (bacharelato/licenciatura). A sua duração será de três ou quatro anos, mas a decisão exige primeiro um estudo aprofundado pelas universidades e politécnicos e juntamente com os parceiros sociais sobre a duração que, nas nossas condições, é a mínima para a aquisição das competências exigidas pelo mercado do trabalho. Por isso, deve ser constituído com urgência um grupo de trabalho com essa finalidade, integrando representantes do CRUP, do CCISP, da APESP, das associações empresariais, profissionais e sindicais e especialistas da confiança do Ministro".

A discordância com EMG tem a ver com eu apontar uma margem de 3 ou 4 anos para o primeiro ciclo, enquanto que EMG a prolonga até aos 5 anos. Ora se está a haver um ponto verdadeiramente consensual no processo de Bolonha é que cinco anos deve ser a duração típica do mestrado. Isto significa que ele manterá a sua actual duração de dois anos quando o grau de primeiro ciclo (bacharelato ou licenciatura) tem duração de três anos ou deve ser reduzido para um ano se o primeiro grau for de quatro anos. Em algumas áreas (engenharias, medicina, veterinária, arquitectura), poderá haver apenas um ciclo longo de estudos, de 5 ou 6 anos, sem saída intermédia de bacharelato/licenciatura, conduzindo directamente ao grau de mestre, sem prejuízo de também poder haver nas engenharias graus de primeiro nível, principalmente no politécnico. Isto é aliás o que se está a fazer em alguns dos países europeus que tinham, antes de Bolonha, um sistema de ciclo único e que estão agora a considerar como mestrados os cursos que querem manter com a duração longa anterior.

Da estrutura dos cursos, passa EMG para o nosso sistema binário. A sua tese é que as universidades conferem todos os graus até ao doutoramento, enquanto que os politécnicos só vão até ao mestrado. Isto pode enganar o leitor, levando-o a pensar que a diferença é uma questão de graus. Claro que não faço esta injustiça a EMG. É óbvio que EMG, com tudo o que sabe sobre o politécnico, não o define apenas por truncagem, como muita gente faz, distinguindo universidades e politécnicos apenas pelos graus que conferem. Estou certo de que EMG distingue os dois subsistemas principalmente pela sua natureza e missão e pelo perfil e objectivos das formações que facultam. Com uma ou outra formulação, certamente convergimos naquilo que escrevi no meu livro e num artigo da Internet ("Os universitários conhecem o politécnico?").

A melhor indicação sobre a defesa que EMG faz da especificidade do politécnico vem da sua crítica, que perfilho inteiramente, às ambições de alguns politécnicos e das suas regiões de transformá-los em universidades. Foi uma experiência negativa na Inglaterra. Como escreve EMG, "a uniformização de instituições de ensino superior, neste caso como aliás em muitos outros, é um sinal redutor e de probreza cultural, ao passo que a diversificação institucional é um indicador seguro de maior capacidade, de maior riqueza e de maior dinamismo, no que respeita à oferta de cursos, de oportunidades e de projectos aos jovens deste país. O ensino politécnico é uma realidade sólida, custou muito a desenvolver, teve grandes financiamentos, continua a absorver fundos muito consideráveis e tem um grande papel a desempenhar, mas só será verdadeiramente relevante para o país se conseguir manter a sua especificidade, sem procurar 'copiar' ou 'mimar' as funções que estão ou pelo menos devem estar cometidas ao ensino universitário".

Onde possivelmente estamos em desacordo é com a necessidade de investigação no politécnico, quando escreve que no nosso sistema binário há instituições (presumo que os politécnicos) que não fazem investigação de base, nem investigação fundamental. É certo que não fala na investigação aplicada e desenvolvimento tecnológico e talvez concorde comigo que ela deve ter lugar no politécnico. Também é certo que os novos mestrados vocacionais, mais falados depois de Bolonha, e que seriam tipicamente os do politécnico, podem teoricamente não exigir investigação, pelo menos no que se refere ao seu currículo escolar (tese de mestrado). Mas penso que a docência desses mestrados exige um "background" de investigação, de índole essencialmente prática, principalmente investigação aplicada e desenvolvimento tecnológico e desejavelmente em parceria com as empresas ou os outros agentes empregadores. No entanto, concordo que não vai ser fácil na prática equipar os politécnicos para a investigação, financiá-la e criar hábitos de investigação no seu pessoal.

Neste sentido, concordo com EMG em que não está ao alcance de todas as instituições (diz EMG que não mais do que 30, o que até me parece exagerado) praticar a investigação fundamental que normalmente conduz às teses de doutoramento. Está a pensar certamente no doutoramento académico tradicional, de base científica. Mas também não se pode excluir, como na Noruega, que, a par do doutoramento académico como o nosso possa haver doutoramentos de índole mais técnico-profissional, a conferir pelo politécnico. Não sou, por isto, tão taxativo como EMG ao excluir o doutoramento dos graus politécnicos. Seria, obviamente, é um grau com características distintas e a que podíamos chamar o doutoramento técnico. Para não irmos muito longe, já se faz na Espanha, como habilitação para as escolas técnicas superiores integradas nas universidades.

Teria que ter o mesmo grau de exigência de qualidade intelectual e de esforço de aprendizagem do seu equivalente universitário, com a diferença de o trabalho de "tese" ser essencialmente de natureza profissional e prática (e, quando possível, de investigação aplicada ou desenvolvimento tecnológico), em vez de investigação académica fundamental. Isto seria um contributo para a independência e dignidade do politécnico, que assim se auto-alimentaria dos seus docentes, sem necessidade de recurso ao grau académico universitário. Permitiria o recrutamento como docentes de profissionais altamente qualificados, mais sintonizados com a missão profissionalizante do politécnico do que os académicos de extracção universitária, facilitando-lhes uma carreira específica, até agora dependente do desvio para provas para que não têm vocação nem disponibilidades, como o mestrado e o doutoramento universitários.

O financiamento das instituições de ensino superior

Das reformas estruturais propostas por EMG esta é certamente a mais corajosa e polémica. A proposta vai no sentido de que "o financiamento das instituições públicas deve deixar de ser uma obrigação do Estado e passar a constituir um dever dos estudantes, isto é, os estudantes passam a assumir as despesas dos seus estudos, pagando uma taxa cujo montante é definido por cada universidade ou por cada instituto politécnico". Para EMG, o financiamento público passaria a ser apenas o das bolsas ou empréstimos, o dos contratos-programa e de desenvolvimento e o da investigação.

Não tenho nada contra o princípio (a não ser as suas implicações constitucionais) mas creio que este é um dos casos típicos em que os princípios devem ser moderados pela prática.

Concordo em que, em princípio, o financiamento pelas propinas tem vantagens sistemáticas consideráveis. Os estudantes vêem-se mais seriamente como investidores na recepção de um serviço e procuram, como investidores, valor por dinheiro e um bom retorno para o seu investimento. Dá mais racionalidade ao sistema, ajusta-o mais à situação real do mercado da oferta e procura de lugares na universidade, garante a liberdade de aprender, pela livre escolha da instituição de ensino superior, igualiza, em termos financeiros, a situação dos dois subsistemas, público e privado e com isto consagrando o valor que a lei atribui ao ensino privado, e introduz uma saudável competição entre os estabelecimentos públicos e privados pela conquista do mercado e dos melhores alunos (o que aumenta a probabilidade de sucesso escolar), com o que também se contribuiria, como condição de competitividade, para a flexibilização administrativa e financeira do sector público, hoje afogado nas malhas pesadas da administração pública.

No entanto, também tem alguns inconvenientes. O Governo passa a não dispor de meios fáceis de previsão da despesa e do seu controlo; o estudante individual não é um comprador tão poderoso como o Estado financiador, o que pode reduzir a pressão sobre as instituições para serem tão efectivas em custos quanto possível; e o estudante individual pode não ser suficientemente bem informado para fazer a melhor escolha, evitando a qualidade pobre e as ofertas de menor nível.

O financiamento estatal pode ser defendido como o de um bem público, considerando o ensino superior como factor do aumento da qualificação geral do trabalho e do número de diplomados com grau superior, como factor de enriquecimento e de aumento de competitividade da economia, de construção de uma sociedade democrática inclusiva e de desenvolvimento da cultura nacional, tudo argumentos a favor do interesse público no ensino superior. Mas, por outro lado, o ensino superior também é um bem de mercado de interesse privado, embora com importantes externalidades. O relatório Dearing, do Reino Unido, calcula que os graduados da universidade são claramente os maiores beneficiários, enquanto que o retorno público se fica pelos 6%, para além dos benefícios inestimáveis, como sejam os culturais. Os diplomados, comparativamente, empregam-se mais cedo e têm taxas de emprego mais altas (como também demonstrado recentemente num relatório sobre Portugal) e têm salários mais elevados, com uma taxa de retorno de 11 a 14% sobre o seu investimento enquanto estudantes, portanto o dobro da taxa de retorno público.

Esta dualidade parece-me justificar, até no plano teórico, uma solução de compromisso entre o financiamento estatal (que EMG leva a um limite quase mínimo) e o financiamento pelos alunos, por meio das propinas. É uma tendência geral. A situação na Europa quanto às propinas é relativamente heterogénea mas a tendência dos últimos vinte anos foi para a introdução de propinas, mas com um carácter supletivo em relação ao financiamento das universidades públicas pelo Estado. Em 1980, apenas nove países europeus cobravam propinas: Bélgica, Espanha, França, Irlanda, Itália, Holanda, Portugal (mas com valor simbólico a essa data), Reino Unido e Islândia. No entanto, na década de noventa, foram numerosos os países que introduziram as propinas ou que as aumentaram significativamente, em coincidência com a crescente dificuldade dos governos em financiarem por completo o sistema de ensino superior. O mesmo se passou com os países ex-comunistas. A Alemanha e os países escandinavos são hoje os casos quase residuais de gratuitidade total do ensino superior.

Portugal continua a ser, dos países com propinas, aquele em que o valor das propinas é menos significativo (cerca de 8% do financiamento das instituições públicas) enquanto que na generalidade dos países esta percentagem sobe para cerca dos 25%, ou mesmo, segundo a previsão espanhola para 2004, atingirá 30%. Este valor máximo é já também o que vigora na Irlanda e na República checa. Valores mais altos só em países não europeus e com um sistema de mercado do ensino superior, como os Estados Unidos (mesmo assim, só 52%), Canadá (39%), Austrália (35%), Japão (57%) ou o caso extremo da Coreia do Sul (84%), valor de que se aproximam também os outros "tigres da Ásia".

Mesmo elevar as propinas em Portugal para valores dessa ordem europeia (o triplo ou mais do actual valor), correspondentes a dispêndios de 110€ por mês ou mais, coloca grandes problemas, tendo em conta que temos dos mais baixos rendimentos médios da Europa. Levá-lo a 100%, isto é, o financiamento integral da universidade pelas propinas, como julgo que é o que EMG propõe, e que andariam à volta dos 435€ mensais, parece-me irrealista.

Segundo EMG, os alunos carenciados seriam apoiados por bolsas ou por um sistema de empréstimos a pagar na vida activa, não parecendo ser EMG favorável ao agora tão falado modelo dos cheques ao estudante. Concordo que o sistema do cheque é problemático, não só pelos seus custos, mas por outros factores que seria longo explicar. Em contrapartida, concordo com as vantagens do sistema de empréstimos, que é muito mais exequível e levanta muito menos problemas.

À distância e no ciclo da vida, o estudante tem riqueza para pagar a sua educação, com que beneficia, pode é não ter liquidez na altura dos estudos, fornecendo o Estado essa liquidez por meio de empréstimo. O estudante pode pagar as propinas na totalidade e fica livre de encargos (eventualmente com um desconto, como na Inglaterra, mas que é uma medida que beneficia os mais favorecidos). Em alternativa, pode receber um empréstimo que paga depois, na vida profissional, como um aumento progressivo do IRS ou como um valor contratado na altura do empréstimo, mas só se os seus rendimentos ultrapassarem um limiar que signifique vantagens da aquisição do grau (o salário médio na Austrália ou a média dos salários iniciais dos graduados, como na Inglaterra). Assim, o pagamento futuro, dependente dos rendimentos, seria uma partilha de riscos entre o diplomado e o Estado. Tendo em conta que muitas famílias favorecidas não recorreriam ao empréstimo, por preferirem não suportar os correspondentes encargos futuros, as universidades não seriam prejudicadas no seu financiamento (eventualmente até seriam beneficiadas), mas o Estado economizaria uma verba substancial do financiamento dos empréstimos, que poderia reverter para bolsas para os desfavorecidos que não têm meios de acesso à universidade.

À primeira vista, isto podia justificar a proposta de EMG para um pagamento integral de propinas. Mas não é certo. Por um lado, nada garante que o Estado, principalmente em períodos orçamentais apertados, faça o "earmarking" dos fundos libertados pelo actual financiamento por fórmula para a atribuição de bolsas e empréstimos. Em segundo lugar, os sistemas compensatórios, bolsas, cheque ao estudante ou empréstimos, passariam a abranger também os estudantes do ensino privado, o que agravaria consideravelmente o seu custo, ultrapassando-se largamente o actual dispêndio com o ensino superior público.

Em resumo, parece-me que EMG e eu convergimos no princípio, mas divergimos na sua concretização, em particular no valor relativo das propinas em relação aos custos reais do ensino público. Concordo com EMG na elevação significativa do valor das propinas, mas para um montante de cerca de 25 ou 30% dos custos reais do ensino, continuando o resto a ser financiado pelo Estado directamente às instituições. Aquelas percentagens, que seguem a norma europeia e que não seriam incomportáveis para muitas famílias, teriam a vantagem prática de tender a igualizar as propinas entre o público e o privado e, portanto, a tornar mais fácil a generalização dos apoios compensatórios, bolsas ou empréstimos. No mecanismo de funcionamento destes apoios, que tem muito a discutir, tenho a impressão de que as nossas opiniões não divergirão muito.

As dificuldades de gestão

A terceira reforma estrutural proposta por EMG "tem o objectivo principal de combater evidentes dificuldades de gestão com que se debate a maioria das instituições de ensino superior portuguesas". Não sei qual é a ordem de importância que EMG dá às suas propostas de reformas e aos problemas que lhes estão subjacentes. Por mim, escrevi no meu livro que a primeiríssima de todas as questões é, como diz EMG, por palavras lapidares que subscrevo por inteiro, como já o fiz, que "a maior parte das universidades e dos institutos politécnicos dá hoje mostras de uma grande falta de sentido estratégico, ou seja, muitas instituições estão totalmente bloqueadas e algumas têm mesmo dificuldade em assumir, de forma consciente e determinada, um projecto com objectivos bem traçados, com recursos razoavelmente identificados e com instrumentos dce execuçãoestruturados adequadamente" (EMG). Estou também de acordo com EMG em que a principal razão para esta situação é a força de um "fenómeno intenso de corporativismo" que tem pervertido as virtualidades da autonomia.

Ao contrário de alguma simplicidade das reformas propostas anteriormente, neste capítulo EMG faz diversas propostas. Penso que a mais "bombástica" (mas não para mim), é a da nomeação do reitor e dos directores de faculdade por um conselho de curadores ("board of trustees"). Este é um exemplo, como disse atrás, de uma proposta a que adiro totalmente em princípio, mas que tenho moderado em variados escritos, no meu livro e em diversos artigos (veja-se, por exemplo, na Internet, "A escolha dos reitores e dos directores"). Penso que a proposta de EMG é demasiadamente traumática para a cultura universitária e pode reduzir-lhe a eficácia. Pela minha parte, defendendo também a existência de um conselho de curadores (para usar a mesma nomenclatura), sugeri que houvesse um mecanismo de escolha do reitor que envolvesse tanto esse conselho como o órgão académico, o senado. Por exemplo, o conselho de curadores podia funcionar como "search committee", elegendo o senado o reitor só de entre os nomes indicados pelo conselho. Em alternativa, podia o senado indicar uma "short list", de onde o conselho faria a nomeação.

Aliás, esta tendência de compromisso é a que está a vingar nas reformas recentes na Europa. A excepção é a Holanda, em que o reitor é pura e simplesmente nomeado pelo conselho de curadores (e em que este conselho de cinco membros é todo nomeado pelo governo, o que creio ser uma situação única no mundo). De resto, o reitor tende a ser eleito por pequenas assembleias paritárias de académicos e membros externos, como se passa, por exemplo, na França, em alguns cantões suícos, em algumas universidades inglesas e nos países escandinavos e bálticos.

Também em relação à nomeação dos directores de faculdade, a minha posição de princípio é a de EMG, isto é, a nomeação pelo conselho de curadores. No entanto, indo mais uma vez na tendência da moderação e da não traumatização excessiva dos nossos usos e cultura, escrevi que os directores podiam ser eleitos por um colégio formado pelo conselho de curadores e pelos directores de departamento. Isto tem a ver com a importância que atribuo aos departamentos, como as principais estruturas integradas de ensino e investigação e motores das políticas de qualidade das escolas. Remeto o leitor para outro artigo, "A reforma dos departamentos, primeiro passo da reforma das universidades". É por isto que também propus que o director de departamento não fosse eleito mas sim seleccionado por uma espécie de concurso (mas não à nossa maneira) de entre professores portugueses ou estrangeiros, mesmo que não pertencentes á faculdade.

Referindo-se EMG ao conselho de curadores apenas a propósito da nomeação do reitor, pode parecer que restringe a isso as competências desse conselho. Estou certo de que não e de que não divergiremos muito na tese de que o conselho deve substituir o actual senado como órgão máximo da orientação política e estratégica da universidade, cabendo ao senado, como representante da comunidade académica, um papel consultivo e de participação, com eventual capacidade deliberativa em assuntos tipicamente académicos. Mas o conselho é que seria o verdadeiro órgão de governo, com competências como, por exemplo, definir estratégias e consequentes políticas (eventualmente a submeter ao senado para ratificação), criar ou extinguir faculdades e cursos, aprovar os planos de actividade e de desenvolvimento, homologar os estatutos das unidades orgânicas, definir os critérios de distribuição interna do orçamento, promover a auto-avaliação e analisar a avaliação, com consequentes políticas correctivas, estabelecer as relações entre a universidade e o meio social e acompanhar a gestão da universidade.

Onde, talvez por má leitura, não concordo com EMG é na sua ideia de composição do conselho, por representação dos diferentes corpos da instituição e com a inclusão de membros externos. Não me parece que um mecanismo de representatividade assegure a competência política do conselho. Basta ver, em maior dimensão, o que é a qualidade média dos senados. Creio que pode haver muitas variantes para a composição do conselho de curadores e que a lei da autonomia deve deixar a cada universidade a sua própria escolha. Propus uma no meu livro que me parece equilibrada e eficaz. Seria uma composição tripartida: por inerência, os directores das faculdades ou departamentos das universidades departamentais, como pessoas mais conhecedoras dos problemas e da vida da instituição; mais um certo número de membros internos eleitos em função das suas capacidades de política institucional e não como representantes de corpos académicos; e igual número de membros externos. Deve ser um órgão relativamente pequeno, com não mais que vinte e cinco membros, trinta no máximo. Em média, descontados os directores, essa dimensão máxima significaria que o número de membros externos representasse 25 a 35% do total de membros do conselho. Já seria para nós uma revolução radical, quando se sabe que metade das nossas universidades nem aceita membros externos no senado.

EMG refere-se por vezes ao director, por vezes ao presidente do conselho directivo como órgão máximo de direcção das faculdades. Também aqui podemos estar em desacordo. Entendo que as funções de direcção de uma escola, a visão de um plano estratégico, a mobilização das vontades e a garantia de eficácia de todas as estruturas da faculdade exigem uma acção de liderança, mesmo que em equilíbrio com a participação, que fazem dessa função tipicamente um cargo uninominal. Neste sentido, sou pela extinção do conselho directivo, que é um miniparlamento representativo mas com funções executivas e de direcção (um óbvio desajustamento funcional) e que raramente deixa o seu presidente desempenhar aquele necessário papel de liderança. Admito que essa extinção seja compensada pela criação de um novo órgão de consulta e apoio ao director. Pelas razões que dei atrás, relativas à importância dos departamentos, penso que esse novo órgão podia ser um conselho de directores de departamento. É uma solução aplicada em muita parte.


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Poucas vezes escrevi um texto com o desafio de comentar teses de tal importância como as que EMG expõe. Discordei em alguns aspectos, em regra menores, e mesmo nesses é possível que uma discussão mais aprofundada mostrasse que essas discordâncias são apenas aparentes. Entretanto, espraiei-me por aspectos a que EMG, nos limites do seu artigo, não podia abordar. Gostaria muito de saber o que ele pensa sobre esses aspectos.

Por tudo isto, fica aqui o convite para a sua contribuição para o debate da minha página da Internet, com um texto de resposta. Pode ser que seja um texto de aproximação mas também pode ser que seja o princípio de uma polémica. Não acredito muito, porque a sintonia no essencial é muito grande. Mas talvez haja quem tome a palavra para manifestar discordâncias de fundo. Seria bom. O ensino superior português necessita de um debate urgente e o mais alargado possível.

16.10.2002