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AS REFORMAS ESTRUTURAIS
DO PROF. MARÇAL GRILO
João Vasconcelos Costa
Há algumas semanas, o Prof. Eduardo Marçal Grilo
(EMG) publicou no Diário de Notícias um extenso artigo, em
duas partes, de grande agudeza e frontalidade, sobre as três reformas
estruturais que propõe para o ensino superior em Portugal. Li o artigo
com o maior agrado mas com alguma frustração porque, como sabem
os leitores do meu livro "A universidade no seu labirinto" e dos
meus artigos na Internet, tenho procurado manter uma atitude de certo equilíbrio
entre propostas avançadas e a cultura académica actual (como
aliás se tem feito em muitas experiências recentes de reforma
na Europa), de forma a que alguma coisa passe sem rejeição
liminar por entre o corporativismo universitário.
É uma atitude realista mas sempre difícil como é qualquer
auto-censura. É por isto que me compensa psicologicamente ver outro, como
EMG, expor com todas as letras e sem moderação teses que eu também
perfilho. Por isto, este texto não é tanto a criticar o artigo
de EMG, antes a glosá-lo e completá-lo, tentando pôr-me na
posição que julgo ser a de EMG, mas não limitado pela dimensão
de um artigo de jornal. Como nestas condições fica sempre muito
por dizer, preencherei, em alguns casos, as omissões com o que me parecem
ser as decorrências lógicas do que EMG escreve. Noutros, pôr-me-ei
a adivinhar, com o risco de trair o pensamento do autor. Disto ficam desde já as
minhas desculpas a EMG.
A estruturação dos graus
A primeira reforma proposta por EMG tem a ver com a estruturação
e arrumação dos graus de ensino superior. Referindo-se a Bolonha,
EMG propõe que haja só um grau de pré-graduação,
de três a cinco anos, com denominação indeterminada, que
substituiria ambos os graus actuais de bacharelato e licenciatura e que seria
conferido tanto pelas universidades como pelos politécnicos. Propõe
também que o politécnico possa conferir mestrados, coisa com
que concordo mas que deixará muitos universitários escandalizados.
A minha concordância em relação ao primeiro ciclo é quase
total. Sou também a favor de o primeiro grau ser único nos dois
subsistemas e não concordo com a necessidade absoluta de uma duração
fixa. Como já escrevi, "não deve ser tomada a curto prazo
nenhuma decisão sobre a duração do primeiro grau (bacharelato/licenciatura).
A sua duração será de três ou quatro anos, mas a
decisão exige primeiro um estudo aprofundado pelas universidades e politécnicos
e juntamente com os parceiros sociais sobre a duração que, nas
nossas condições, é a mínima para a aquisição
das competências exigidas pelo mercado do trabalho. Por isso, deve ser
constituído com urgência um grupo de trabalho com essa finalidade,
integrando representantes do CRUP, do CCISP, da APESP, das associações
empresariais, profissionais e sindicais e especialistas da confiança
do Ministro".
A discordância com EMG tem a ver com eu apontar uma margem de 3 ou 4
anos para o primeiro ciclo, enquanto que EMG a prolonga até aos 5 anos.
Ora se está a haver um ponto verdadeiramente consensual no processo
de Bolonha é que cinco anos deve ser a duração típica
do mestrado. Isto significa que ele manterá a sua actual duração
de dois anos quando o grau de primeiro ciclo (bacharelato ou licenciatura)
tem duração de três anos ou deve ser reduzido para um ano
se o primeiro grau for de quatro anos. Em algumas áreas (engenharias,
medicina, veterinária, arquitectura), poderá haver apenas um
ciclo longo de estudos, de 5 ou 6 anos, sem saída intermédia
de bacharelato/licenciatura, conduzindo directamente ao grau de mestre, sem
prejuízo de também poder haver nas engenharias graus de primeiro
nível, principalmente no politécnico. Isto é aliás
o que se está a fazer em alguns dos países europeus que tinham,
antes de Bolonha, um sistema de ciclo único e que estão agora
a considerar como mestrados os cursos que querem manter com a duração
longa anterior.
Da estrutura dos cursos, passa EMG para o nosso sistema binário. A sua
tese é que as universidades conferem todos os graus até ao doutoramento,
enquanto que os politécnicos só vão até ao mestrado.
Isto pode enganar o leitor, levando-o a pensar que a diferença é uma
questão de graus. Claro que não faço esta injustiça
a EMG. É óbvio que EMG, com tudo o que sabe sobre o politécnico,
não o define apenas por truncagem, como muita gente faz, distinguindo
universidades e politécnicos apenas pelos graus que conferem. Estou
certo de que EMG distingue os dois subsistemas principalmente pela sua natureza
e missão e pelo perfil e objectivos das formações que
facultam. Com uma ou outra formulação, certamente convergimos
naquilo que escrevi no meu livro e num artigo da Internet ("Os
universitários conhecem o politécnico?").
A melhor indicação sobre a defesa que EMG faz da especificidade
do politécnico vem da sua crítica, que perfilho inteiramente, às
ambições de alguns politécnicos e das suas regiões
de transformá-los em universidades. Foi uma experiência negativa
na Inglaterra. Como escreve EMG, "a uniformização de instituições
de ensino superior, neste caso como aliás em muitos outros, é um
sinal redutor e de probreza cultural, ao passo que a diversificação
institucional é um indicador seguro de maior capacidade, de maior riqueza
e de maior dinamismo, no que respeita à oferta de cursos, de oportunidades
e de projectos aos jovens deste país. O ensino politécnico é uma
realidade sólida, custou muito a desenvolver, teve grandes financiamentos,
continua a absorver fundos muito consideráveis e tem um grande papel
a desempenhar, mas só será verdadeiramente relevante para o país
se conseguir manter a sua especificidade, sem procurar 'copiar' ou 'mimar'
as funções que estão ou pelo menos devem estar cometidas
ao ensino universitário".
Onde possivelmente estamos em desacordo é com a necessidade de investigação
no politécnico, quando escreve que no nosso sistema binário há instituições
(presumo que os politécnicos) que não fazem investigação
de base, nem investigação fundamental. É certo que não
fala na investigação aplicada e desenvolvimento tecnológico
e talvez concorde comigo que ela deve ter lugar no politécnico. Também é certo
que os novos mestrados vocacionais, mais falados depois de Bolonha, e que seriam
tipicamente os do politécnico, podem teoricamente não exigir
investigação, pelo menos no que se refere ao seu currículo
escolar (tese de mestrado). Mas penso que a docência desses mestrados
exige um "background" de investigação, de índole
essencialmente prática, principalmente investigação aplicada
e desenvolvimento tecnológico e desejavelmente em parceria com as empresas
ou os outros agentes empregadores. No entanto, concordo que não vai
ser fácil na prática equipar os politécnicos para a investigação,
financiá-la e criar hábitos de investigação no
seu pessoal.
Neste sentido, concordo com EMG em que não está ao alcance de
todas as instituições (diz EMG que não mais do que 30,
o que até me parece exagerado) praticar a investigação
fundamental que normalmente conduz às teses de doutoramento. Está a
pensar certamente no doutoramento académico tradicional, de base científica.
Mas também não se pode excluir, como na Noruega, que, a par do
doutoramento académico como o nosso possa haver doutoramentos de índole
mais técnico-profissional, a conferir pelo politécnico. Não
sou, por isto, tão taxativo como EMG ao excluir o doutoramento dos graus
politécnicos. Seria, obviamente, é um grau com características
distintas e a que podíamos chamar o doutoramento técnico. Para
não irmos muito longe, já se faz na Espanha, como habilitação
para as escolas técnicas superiores integradas nas universidades.
Teria que ter o mesmo grau de exigência de qualidade intelectual e de
esforço de aprendizagem do seu equivalente universitário, com
a diferença de o trabalho de "tese" ser essencialmente de
natureza profissional e prática (e, quando possível, de investigação
aplicada ou desenvolvimento tecnológico), em vez de investigação
académica fundamental. Isto seria um contributo para a independência
e dignidade do politécnico, que assim se auto-alimentaria dos seus docentes,
sem necessidade de recurso ao grau académico universitário. Permitiria
o recrutamento como docentes de profissionais altamente qualificados, mais
sintonizados com a missão profissionalizante do politécnico do
que os académicos de extracção universitária, facilitando-lhes
uma carreira específica, até agora dependente do desvio para
provas para que não têm vocação nem disponibilidades,
como o mestrado e o doutoramento universitários.
O financiamento das instituições de ensino superior
Das reformas estruturais propostas por EMG esta é certamente a mais
corajosa e polémica. A proposta vai no sentido de que "o financiamento
das instituições públicas deve deixar de ser uma obrigação
do Estado e passar a constituir um dever dos estudantes, isto é, os
estudantes passam a assumir as despesas dos seus estudos, pagando uma taxa
cujo montante é definido por cada universidade ou por cada instituto
politécnico". Para EMG, o financiamento público passaria
a ser apenas o das bolsas ou empréstimos, o dos contratos-programa e
de desenvolvimento e o da investigação.
Não tenho nada contra o princípio (a não ser as suas implicações
constitucionais) mas creio que este é um dos casos típicos em
que os princípios devem ser moderados pela prática.
Concordo em que, em princípio, o financiamento pelas propinas tem vantagens
sistemáticas consideráveis. Os estudantes vêem-se mais
seriamente como investidores na recepção de um serviço
e procuram, como investidores, valor por dinheiro e um bom retorno para o seu
investimento. Dá mais racionalidade ao sistema, ajusta-o mais à situação
real do mercado da oferta e procura de lugares na universidade, garante a liberdade
de aprender, pela livre escolha da instituição de ensino superior,
igualiza, em termos financeiros, a situação dos dois subsistemas,
público e privado e com isto consagrando o valor que a lei atribui ao
ensino privado, e introduz uma saudável competição entre
os estabelecimentos públicos e privados pela conquista do mercado e
dos melhores alunos (o que aumenta a probabilidade de sucesso escolar), com
o que também se contribuiria, como condição de competitividade,
para a flexibilização administrativa e financeira do sector público,
hoje afogado nas malhas pesadas da administração pública.
No entanto, também tem alguns inconvenientes. O Governo passa a não
dispor de meios fáceis de previsão da despesa e do seu controlo;
o estudante individual não é um comprador tão poderoso
como o Estado financiador, o que pode reduzir a pressão sobre as instituições
para serem tão efectivas em custos quanto possível; e o estudante
individual pode não ser suficientemente bem informado para fazer a melhor
escolha, evitando a qualidade pobre e as ofertas de menor nível.
O financiamento estatal pode ser defendido como o de um bem público,
considerando o ensino superior como factor do aumento da qualificação
geral do trabalho e do número de diplomados com grau superior, como
factor de enriquecimento e de aumento de competitividade da economia, de construção
de uma sociedade democrática inclusiva e de desenvolvimento da cultura
nacional, tudo argumentos a favor do interesse público no ensino superior.
Mas, por outro lado, o ensino superior também é um bem de mercado
de interesse privado, embora com importantes externalidades. O relatório
Dearing, do Reino Unido, calcula que os graduados da universidade são
claramente os maiores beneficiários, enquanto que o retorno público
se fica pelos 6%, para além dos benefícios inestimáveis,
como sejam os culturais. Os diplomados, comparativamente, empregam-se mais
cedo e têm taxas de emprego mais altas (como também demonstrado
recentemente num relatório sobre Portugal) e têm salários
mais elevados, com uma taxa de retorno de 11 a 14% sobre o seu investimento
enquanto estudantes, portanto o dobro da taxa de retorno público.
Esta dualidade parece-me justificar, até no plano teórico, uma
solução de compromisso entre o financiamento estatal (que EMG
leva a um limite quase mínimo) e o financiamento pelos alunos, por meio
das propinas. É uma tendência geral. A situação
na Europa quanto às propinas é relativamente heterogénea
mas a tendência dos últimos vinte anos foi para a introdução
de propinas, mas com um carácter supletivo em relação
ao financiamento das universidades públicas pelo Estado. Em 1980, apenas
nove países europeus cobravam propinas: Bélgica, Espanha, França,
Irlanda, Itália, Holanda, Portugal (mas com valor simbólico a
essa data), Reino Unido e Islândia. No entanto, na década de noventa,
foram numerosos os países que introduziram as propinas ou que as aumentaram
significativamente, em coincidência com a crescente dificuldade dos governos
em financiarem por completo o sistema de ensino superior. O mesmo se passou
com os países ex-comunistas. A Alemanha e os países escandinavos
são hoje os casos quase residuais de gratuitidade total do ensino superior.
Portugal continua a ser, dos países com propinas, aquele em que o valor
das propinas é menos significativo (cerca de 8% do financiamento das
instituições públicas) enquanto que na generalidade dos
países esta percentagem sobe para cerca dos 25%, ou mesmo, segundo a
previsão espanhola para 2004, atingirá 30%. Este valor máximo é já também
o que vigora na Irlanda e na República checa. Valores mais altos só em
países não europeus e com um sistema de mercado do ensino superior,
como os Estados Unidos (mesmo assim, só 52%), Canadá (39%), Austrália
(35%), Japão (57%) ou o caso extremo da Coreia do Sul (84%), valor de
que se aproximam também os outros "tigres da Ásia".
Mesmo elevar as propinas em Portugal para valores dessa ordem europeia (o triplo
ou mais do actual valor), correspondentes a dispêndios de 110€ por
mês ou mais, coloca grandes problemas, tendo em conta que temos dos mais
baixos rendimentos médios da Europa. Levá-lo a 100%, isto é,
o financiamento integral da universidade pelas propinas, como julgo que é o
que EMG propõe, e que andariam à volta dos 435€ mensais,
parece-me irrealista.
Segundo EMG, os alunos carenciados seriam apoiados por bolsas ou por um sistema
de empréstimos a pagar na vida activa, não parecendo ser EMG
favorável ao agora tão falado modelo dos cheques ao estudante.
Concordo que o sistema do cheque é problemático, não só pelos
seus custos, mas por outros factores que seria longo explicar. Em contrapartida,
concordo com as vantagens do sistema de empréstimos, que é muito
mais exequível e levanta muito menos problemas.
À distância e no ciclo da vida, o estudante tem riqueza para pagar
a sua educação, com que beneficia, pode é não ter
liquidez na altura dos estudos, fornecendo o Estado essa liquidez por meio de
empréstimo. O estudante pode pagar as propinas na totalidade e fica livre
de encargos (eventualmente com um desconto, como na Inglaterra, mas que é uma
medida que beneficia os mais favorecidos). Em alternativa, pode receber um empréstimo
que paga depois, na vida profissional, como um aumento progressivo do IRS ou
como um valor contratado na altura do empréstimo, mas só se os
seus rendimentos ultrapassarem um limiar que signifique vantagens da aquisição
do grau (o salário médio na Austrália ou a média
dos salários iniciais dos graduados, como na Inglaterra). Assim, o pagamento
futuro, dependente dos rendimentos, seria uma partilha de riscos entre o diplomado
e o Estado. Tendo em conta que muitas famílias favorecidas não
recorreriam ao empréstimo, por preferirem não suportar os correspondentes
encargos futuros, as universidades não seriam prejudicadas no seu financiamento
(eventualmente até seriam beneficiadas), mas o Estado economizaria uma
verba substancial do financiamento dos empréstimos, que poderia reverter
para bolsas para os desfavorecidos que não têm meios de acesso à universidade.
À primeira vista, isto podia justificar a proposta de EMG para um pagamento
integral de propinas. Mas não é certo. Por um lado, nada garante
que o Estado, principalmente em períodos orçamentais apertados,
faça o "earmarking" dos fundos libertados pelo actual financiamento
por fórmula para a atribuição de bolsas e empréstimos.
Em segundo lugar, os sistemas compensatórios, bolsas, cheque ao estudante
ou empréstimos, passariam a abranger também os estudantes do ensino
privado, o que agravaria consideravelmente o seu custo, ultrapassando-se largamente
o actual dispêndio com o ensino superior público.
Em resumo, parece-me que EMG e eu convergimos no princípio, mas divergimos
na sua concretização, em particular no valor relativo das propinas
em relação aos custos reais do ensino público. Concordo
com EMG na elevação significativa do valor das propinas, mas
para um montante de cerca de 25 ou 30% dos custos reais do ensino, continuando
o resto a ser financiado pelo Estado directamente às instituições.
Aquelas percentagens, que seguem a norma europeia e que não seriam incomportáveis
para muitas famílias, teriam a vantagem prática de tender a igualizar
as propinas entre o público e o privado e, portanto, a tornar mais fácil
a generalização dos apoios compensatórios, bolsas ou empréstimos.
No mecanismo de funcionamento destes apoios, que tem muito a discutir, tenho
a impressão de que as nossas opiniões não divergirão
muito.
As dificuldades de gestão
A terceira reforma estrutural proposta por EMG "tem o objectivo principal
de combater evidentes dificuldades de gestão com que se debate a maioria
das instituições de ensino superior portuguesas". Não
sei qual é a ordem de importância que EMG dá às
suas propostas de reformas e aos problemas que lhes estão subjacentes.
Por mim, escrevi no meu livro que a primeiríssima de todas as questões é,
como diz EMG, por palavras lapidares que subscrevo por inteiro, como já o
fiz, que "a maior parte das universidades e dos institutos politécnicos
dá hoje mostras de uma grande falta de sentido estratégico, ou
seja, muitas instituições estão totalmente bloqueadas
e algumas têm mesmo dificuldade em assumir, de forma consciente e determinada,
um projecto com objectivos bem traçados, com recursos razoavelmente
identificados e com instrumentos dce execuçãoestruturados adequadamente" (EMG).
Estou também de acordo com EMG em que a principal razão para
esta situação é a força de um "fenómeno
intenso de corporativismo" que tem pervertido as virtualidades da autonomia.
Ao contrário de alguma simplicidade das reformas propostas anteriormente,
neste capítulo EMG faz diversas propostas. Penso que a mais "bombástica" (mas
não para mim), é a da nomeação do reitor e dos
directores de faculdade por um conselho de curadores ("board of trustees").
Este é um exemplo, como disse atrás, de uma proposta a que adiro
totalmente em princípio, mas que tenho moderado em variados escritos,
no meu livro e em diversos artigos (veja-se, por exemplo, na Internet, "A
escolha dos reitores e dos directores"). Penso que a proposta de EMG é demasiadamente
traumática para a cultura universitária e pode reduzir-lhe a
eficácia. Pela minha parte, defendendo também a existência
de um conselho de curadores (para usar a mesma nomenclatura), sugeri que houvesse
um mecanismo de escolha do reitor que envolvesse tanto esse conselho como o órgão
académico, o senado. Por exemplo, o conselho de curadores podia funcionar
como "search committee", elegendo o senado o reitor só de
entre os nomes indicados pelo conselho. Em alternativa, podia o senado indicar
uma "short list", de onde o conselho faria a nomeação.
Aliás, esta tendência de compromisso é a que está a
vingar nas reformas recentes na Europa. A excepção é a
Holanda, em que o reitor é pura e simplesmente nomeado pelo conselho
de curadores (e em que este conselho de cinco membros é todo nomeado
pelo governo, o que creio ser uma situação única no mundo).
De resto, o reitor tende a ser eleito por pequenas assembleias paritárias
de académicos e membros externos, como se passa, por exemplo, na França,
em alguns cantões suícos, em algumas universidades inglesas e
nos países escandinavos e bálticos.
Também em relação à nomeação dos
directores de faculdade, a minha posição de princípio é a
de EMG, isto é, a nomeação pelo conselho de curadores.
No entanto, indo mais uma vez na tendência da moderação
e da não traumatização excessiva dos nossos usos e cultura,
escrevi que os directores podiam ser eleitos por um colégio formado
pelo conselho de curadores e pelos directores de departamento. Isto tem a ver
com a importância que atribuo aos departamentos, como as principais estruturas
integradas de ensino e investigação e motores das políticas
de qualidade das escolas. Remeto o leitor para outro artigo, "A
reforma dos departamentos, primeiro passo da reforma das universidades". É por
isto que também propus que o director de departamento não fosse
eleito mas sim seleccionado por uma espécie de concurso (mas não à nossa
maneira) de entre professores portugueses ou estrangeiros, mesmo que não
pertencentes á faculdade.
Referindo-se EMG ao conselho de curadores apenas a propósito da nomeação
do reitor, pode parecer que restringe a isso as competências desse conselho.
Estou certo de que não e de que não divergiremos muito na tese
de que o conselho deve substituir o actual senado como órgão
máximo da orientação política e estratégica
da universidade, cabendo ao senado, como representante da comunidade académica,
um papel consultivo e de participação, com eventual capacidade
deliberativa em assuntos tipicamente académicos. Mas o conselho é que
seria o verdadeiro órgão de governo, com competências como,
por exemplo, definir estratégias e consequentes políticas (eventualmente
a submeter ao senado para ratificação), criar ou extinguir faculdades
e cursos, aprovar os planos de actividade e de desenvolvimento, homologar os
estatutos das unidades orgânicas, definir os critérios de distribuição
interna do orçamento, promover a auto-avaliação e analisar
a avaliação, com consequentes políticas correctivas, estabelecer
as relações entre a universidade e o meio social e acompanhar
a gestão da universidade.
Onde, talvez por má leitura, não concordo com EMG é na
sua ideia de composição do conselho, por representação
dos diferentes corpos da instituição e com a inclusão
de membros externos. Não me parece que um mecanismo de representatividade
assegure a competência política do conselho. Basta ver, em maior
dimensão, o que é a qualidade média dos senados. Creio
que pode haver muitas variantes para a composição do conselho
de curadores e que a lei da autonomia deve deixar a cada universidade a sua
própria escolha. Propus uma no meu livro que me parece equilibrada e
eficaz. Seria uma composição tripartida: por inerência,
os directores das faculdades ou departamentos das universidades departamentais,
como pessoas mais conhecedoras dos problemas e da vida da instituição;
mais um certo número de membros internos eleitos em função
das suas capacidades de política institucional e não como representantes
de corpos académicos; e igual número de membros externos. Deve
ser um órgão relativamente pequeno, com não mais que vinte
e cinco membros, trinta no máximo. Em média, descontados os directores,
essa dimensão máxima significaria que o número de membros
externos representasse 25 a 35% do total de membros do conselho. Já seria
para nós uma revolução radical, quando se sabe que metade
das nossas universidades nem aceita membros externos no senado.
EMG refere-se por vezes ao director, por vezes ao presidente do conselho directivo
como órgão máximo de direcção das faculdades.
Também aqui podemos estar em desacordo. Entendo que as funções
de direcção de uma escola, a visão de um plano estratégico,
a mobilização das vontades e a garantia de eficácia de
todas as estruturas da faculdade exigem uma acção de liderança,
mesmo que em equilíbrio com a participação, que fazem
dessa função tipicamente um cargo uninominal. Neste sentido,
sou pela extinção do conselho directivo, que é um miniparlamento
representativo mas com funções executivas e de direcção
(um óbvio desajustamento funcional) e que raramente deixa o seu presidente
desempenhar aquele necessário papel de liderança. Admito que
essa extinção seja compensada pela criação de um
novo órgão de consulta e apoio ao director. Pelas razões
que dei atrás, relativas à importância dos departamentos,
penso que esse novo órgão podia ser um conselho de directores
de departamento. É uma solução aplicada em muita parte.
* * *
Poucas vezes escrevi um texto com o desafio de comentar teses de tal importância
como as que EMG expõe. Discordei em alguns aspectos, em regra menores,
e mesmo nesses é possível que uma discussão mais aprofundada
mostrasse que essas discordâncias são apenas aparentes. Entretanto,
espraiei-me por aspectos a que EMG, nos limites do seu artigo, não podia
abordar. Gostaria muito de saber o que ele pensa sobre esses aspectos.
Por tudo isto, fica aqui o convite para a sua contribuição para
o debate da minha página da Internet, com um texto de resposta. Pode
ser que seja um texto de aproximação mas também pode ser
que seja o princípio de uma polémica. Não acredito muito,
porque a sintonia no essencial é muito grande. Mas talvez haja quem
tome a palavra para manifestar discordâncias de fundo. Seria bom. O ensino
superior português necessita de um debate urgente e o mais alargado possível.
16.10.2002
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