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EQUÍVOCOS E PROPOSTAS SOBRE MODELOS DE GOVERNAÇÃO
João Vasconcelos Costa
As perguntas do recente inquérito do CIPES sobre governação,
pela sua amplitude e variedade, abrem um quadro de discussão em princípio
produtivo e estão formuladas com correcção e clareza.
Mas, pela sua própria natureza e provável preocupação
de concisão, o inquérito pode ter conduzido involuntariamente
a equívocos, na medida em que as perguntas estão relativamente "soltas" e
não clarificadas por referências à filosofia e globalidade
dos modelos de governação a que respeitam, às suas vantagens
e desvantagens, desconhecidas para muitos académicos. Com uma generalidade
de opiniões geralmente muito conservadores e corporativistas sobre
a auto-governação, era inevitável que muitas respostas
reagissem a aspectos pontuais sensíveis mas desligados de uma visão
global e coerente.
Um destes "tabus" foi certamente, por muitos comentários que
me chegam, o conjunto de perguntas sobre os "boards of trustees" (BOT),
um tema que suscita reacções muitas vezes primárias, quando
não entendido na sua filosofia e na pluralidade dos seus significados
e características.
Não é que se pretendesse que se tivesse feito a introdução
ao capítulo com base na caracterização de modelos, o que
seria incompatível com a concisão do inquérito. Mas fazer
só as perguntas concretas não evitou que muitos, como mostra uma
polémica recente que tive, lessem BOT e pensassem logo na transplantação
de todo o modelo americano, ou rejeitassem a ideia de um BOT não por si
mas por lesiva (?) do auto-governo. Afinal, a ideia de um modelo esteve subjacente à reacção
de muitos, apesar de, por exemplo em relação aos BOT, se poderem
pensar em muitas soluções, como se vê em variados países
europeus.
Os modelos não se escolhem à carta e não se transplantam "tout
court". Quando se tem um modelo, como o nosso, firmemente estabelecido,
o que há a fazer não é uma mudança global desenraizada,
mas sim um processo de "guerra cirúrgica" com o máximo
de benefícios e o mínimo de traumatismos e abalos ao sistema:
a) ver se o modelo vigente funciona ou se as deficiências atingiram
já um ponto de gravidade que põe em risco o sistema ou
o tornam seriamente irrespondível aos desafios e novas situações;
b) identificar os elementos do modelo que são criticamente responsáveis
por esses problemas;
c) adaptar de outros modelos mais modernos e funcionantes os elementos que substituam
aqueles elementos defeituosos referidos;
d) fazê-lo de forma que o modelo final corrigido seja coerente e adaptável às
condições nacionais.
No nosso caso, e em relação à listagem anterior,
a) o modelo vigente funciona? O nosso modelo colegial e de pseudo gestão
democrática é ineficaz, rotineiro e não resulta em inovação.
Não se vê que permita a evolução autónoma das
instituições de ensino superior para a adaptação à revolução
do ensino superior causada pela sociedade do conhecimento e pelas suas consequências
nas novas exigências qualitativas de qualificação do emprego,
tem grande inércia para a reorganização de programas no
sentido exigido por essas exigências, cria programas sem racionalidade
e por motivos interno/corporativos mais que por preocupações de
relevância social, não promove a competitividade nacional, etc. É um
modelo esgotado e é já pernicioso.
b) quais os elementos do modelo que são criticamente responsáveis
por esses problemas? Os pontos críticos negativos mais importantes
são:
i. A incapacidade para gerar um pensamento estratégico, uma visão
prospectiva e politicas proactivas, que provém essencialmente de um factor
principal: poderes politicos e estratégicos conferidos aos senados, que
não os cumprem porque:
– São órgãos não baseados nas competências,
porque constituídos numa base corporativa que não assegura a visão
institucional, antes os interesses grupais;
– Porque têm uma dimensão exagerada que não permite
tomadas de decisão fundamentadas em discussões produtivas. Mesmo
quando funcionando em secções restritas, mantêm-se as mesmas
características viciosas de funcionamento, porque essas secções
herdam os vícios de base dos senados.
ii. Um papel distorcido dos reitores:
– Eleitos por assembleias desinformadas e manipuláveis (inclusivamente
pelo peso relativo dos seus corpos constituintes), não são obrigatoriamente
pessoas dotadas das qualidades de visão estratégica, conhecimento
dos factores nacionais e internacionais de evolução que constituem
desafios decisivos à qualidade e modernidade das instituições.
Não são um nem dois os reitores eleitos por manobras eleitorais,
envolvendo principalmente os seus eleitores estudantes e funcionários.
– Por isto, não se fuja à realidade: muitos reitores são
pessoas banais, sem qualidades intelectuais e politicas que justifiquem o seu
cargo. Em sociedades desenvolvidas, não seriam escolhidos como "chief
executive officers" de nenhuma grande empresa moderna.
– Em consequência, um CRUP que é único na Europa pela
sua falta de produção teórica sobre o ensino superior e
pela sua incapacidade em gerar ideias mobilizadoras para experiências inovadoras
das instituições.
– O CRUP é apenas reactivo, pronunciando-se (e muitas vezes pobremente)
quanto às posições governamentais. E é neutralizador
de diferenças e conflitos, quando devia ser um promotor das experiências
inovadoras e da diversidade.
– Note-se a diferença em relação ao CCISP, como se
pode ver pelos seus documentos (com destaque para o parecer relativo ao inquérito).
iii. Uma deficiente participação da sociedade na vida e na governação
das instituições de ensino superior, principalmente nas universidades.
Só metade das universidades têm membros externos nos seus senados
e em condições que os desmotivam. Falta-se assim ao pressuposto
teórico de que as universidades não são autarquias, reforça-se
o sentimento corporativo de posse da universidade pelos seus professores, não
se compensa o enquistamento académico com refrescamento de ideias vindas
do exterior.
iv. A governação das unidades orgânicas é anacrónica:
- O presidente do conselho directivo não é um verdadeiro director.
Com notáveis excepções de pessoas que se vêm a revelar
verdadeiros líderes, é eleito com o conselho por factores "popularistas" que
não são a sua competência politica, estratégica e
directiva.
- A sua liderança do conselho directivo e a sua autoridade sobre os departamentos
são diminuídas por considerações de popularidade
eleitoral e por falta de uma cultura de receptividade à liderança.
- A equipa directiva é heterogénea, não é constituída
com base num programa e representa corporativamente os corpos da escola, quando
estudantes e funcionários não têm obrigatoriamente qualificações
nem interesse em funções directivas.
- A direcção (conselho directivo ou director uninominal, como deve
vir a haver) tem poderes estratégicos limitados pela partilha de poderes
com o conselho científico, não se atendendo a que a politica de
recrutamento e promoção do pessoal é estratégica
e deve ser enquadrada na acção central da direcção.
- O conselho pedagógico, o órgão em que os estudantes legitimamente
deviam ter um papel relevante, é um órgão de competências
de facto diminutas. Assim, não é de admirar que eles, em compensação,
reivindiquem um papel exagerado no conselho directivo.
- Os departamentos, que nas universidades de qualidade são a principal
estrutura funcionante das escolas, com uma direcção forte e cientificamente
prestigiada, estão diminuídos por não terem liderança
(presidentes eleitos e de perfil baixo) e por o ensino e a investigação
estarem dissociados, esta última entregue aos centros, frequentemente
em conflito com os departamentos.
v. Não há incentivos à boa governação, nem,
por outro lado, responsabilização: nem verdadeira responsabilização
perante o Estado a que pertencem as instituições públicas
de ensino superior, nem perante os "stakeholders", nem perante a sociedade
que as sustenta no essencial. A autonomia transformou-se em quase total auto-regulação,
sem prestação de contas, como se fosse um dogma de filosofia politica
em vez de um mero instrumento de diversidade e qualidade.
- A avaliação não tem consequências relevantes e é apenas
programática, não institucional ("quality audits").
- Os relatórios estão longe de ser informativos como os das empresas,
não são publicados (com raras excepções) e nem sequer
são conhecidos internamente para fora do senado.
- Na prática, os ex-reitores têm assegurada uma influência
descabida a nível nacional e internacional, como consultores, presidentes
de comissões oficiais, delegados internacionais, encarregados de missão,
etc., mesmo que depois de mandatos banais.
c) como adaptar de outros modelos mais modernos e funcionantes os elementos
que substituam esses elementos defeituosos referidos?
A questão que se põe é se se deve transpor globalmente todo
um modelo que tenha dado provas de evitar estes vícios e garantir a excelência
ou, pelo contrário, transplantar "cirurgicamente", com habilidade
politica, apenas as soluções que por si sós levem a uma
transformação radical da situação, sem parecerem
pôr em causa a dedicação dos docentes nem ofenderem as suas
concepções culturais de forma demasiado frontal, que bloqueia o
espírito crítico e a receptividade à mudança. Obviamente
que o bom senso politico aconselha a segunda hipótese. Isto responde também à última
questão que formulámos: como fazê-lo de forma que o modelo
final corrigido seja coerente e adaptável às condições
nacionais?
As propostas que se seguem pretendem obedecer a estes requisitos. Ao fazê-lo,
pretende-se evitar o já referido equívoco em que foram induzidos
os respondentes ao inquérito, que não colocava as questões
nestes termos. Deve-se falar de modelos bem definidos, inequívocos, e
bem caracterizados em relação aos seus elementos, que nos sirvam
de correcção aos nossos erros. Mas,
Que modelos?
De toda a informação internacional de que disponho, consigo identificar
apenas três modelos de governação universitária: dois
típicos (o velho modelo corporativo/colegial europeu continental e o modelo
americano, seguido também em grande parte no Japão, nos países
asiáticos do pós-guerra e, com maiores ou menores desvios, também
no Reino Unido e nos seus domínios) e um atípico (o "novo" modelo
europeu), mas nem por isso de menor potencialidade e certamente de maior flexibilidade.
A este novo modelo europeu, relativamente recente, com acentuado hibridismo entre
o modelo americano e a tradição europeia e que, na falta de uma
designação uniforme (a designação "empresarial" ou
mesmo a "profissional" de Bricall têm demasiadas conotações
negativas), chamo de modelo de governação partilhada.
1. O primeiro modelo típico é o modelo
corporativo/colegial, como o nosso, que está em franco
declínio. Baseado em pressupostos ideológicos de "gestão
democrática", vingou depois das transformações
democráticas (e de alguns dos seus excessos) da Itália
do pós-guerra e, mais recentemente, em Portugal, Espanha e Grécia.
Pelas mesmas razões, há alguns afloramentos deste modelo
nos países de leste, embora compensados pelo seu fascínio
actual pela sociedade americana. Sendo o que queremos corrigir, não
vale a pena falar mais dele.
2. O modelo americano é relativamente
típico, apesar da grande diversidade das instituições (colégios
comunitários, universidades de ensino, universidades de investigação,
universidades estatais e privadas), embora tenha vindo a sofrer algumas modificações
pela emergência do novo tipo de universidades empresariais ("for-profit
universities" e "corporate universities").
Como é bem sabido, ele caracteriza-se essencialmente por:
- Um sistema de decisão vertical e acentuadamente "autoritário",
em que os professores aceitam com relativa facilidade serem "empregados" da
universidade, com reduzido papel no seu governo.
- Um BOT com plenos poderes estratégicos e politicos, invadindo em muito
a esfera académica.
- Composição do BOT apenas por membros externos (que, no entanto,
podem ser académicos, professores de outras universidades), com excepção
do presidente da universidade e, em regra, um representante dos alunos.
- Um senado reduzido geralmente a um órgão quase simbólico.
- Nomeação de todos os executivos, em cargos uninominais, desde
o presidente ao director de escola ("dean") e ao director de departamento,
todos dotados de largas competências de gestão, inclusivamente no
recrutamento do pessoal docente e investigador.
- Falta de órgãos colectivos, de consulta e acompanhamento, nas
unidades orgânicas.
- Prática de governação muito condicionada e dirigida para
o "fund raising", na medida em que o financiamento pelas propinas ou
o financiamento pelos estados nas estaduais não ultrapassam os 60%.
- Em consequência, um sistema altamente competitivo, com forte cultura
de qualidade, institucional e individual.
É um modelo de grande coerência e uniformidade porque tem na sua
origem a ideologia das comunidades de emigrantes, que constituíram as
primeiras universidades históricas, misturando a tradição
inglesa com os novos valores sociais e éticos das comunidades religiosamente
trânsfugas da Inglaterra. Ele é tipicamente americano porque radicado
em valores culturais muito específicos e dificilmente transplantáveis.
Baseia-se num grande espírito comunitário e de responsabilidade
individual para com a comunidade, no sentido protestante do dever como responsabilidade
da Criação. Os membros dos BOT pautam-se pela isenção
e independência, sentido de responsabilidade (respondem com os seus bens
em caso de responsabilidade financeira da universidade - "liability"),
defesa da instituição, garantia da qualidade e busca activa de
financiamentos (muitas vezes dos próprios membros do BOT).
Neste sentido, o modelo americano, responsável pela excelência das
melhores universidades do mundo, só pode aplicar-se com bons resultados
em outros quadrantes, se nestes se encontrar verificada a reunião de quatro
condições: a existência de uma sociedade civil forte
independente do Estado; a existência de uma elite culta, informada, moderna
e arejada, mas também forte e influente; a existência de redes de
interesses académicos e seus "lobbies" fora da influência
política e empresarial; e a existência de uma generalizada consciência
cívica e de uma tradição enraizada de serviço público.
Escusado será dizer que nenhuma destas condições está preenchida
em Portugal, nem em muitos países europeus.
3. O modelo
europeu de governação partilhada é recente
(com excepção do Reino Unido e Irlanda), mas já há muitos
anos que, em vários países, nomeadamente os escandinavos,
a Holanda e a Suíça, se vinham a introduzir alguns valores
e formas de actuação do modelo americano, principalmente
pelo grande número de professores e investigadores desses países
que trabalharam nos EUA.
O modelo pretende corrigir as insuficiências dos sistemas tradicionais
europeus de governação, e para isso, vai buscar soluções
organizativas e funcionais à teoria moderna da organização
e gestão institucionais ou ao funcionamento das universidades americanas
de excelência. Mas, pela variedade dessas soluções e pelas
diversas formas como têm sido adaptadas às realidades nacionais,
o modelo não se pode definir de forma descritiva, só pelos seus
princípios e critérios:
i. A governação norteia-se por um equilíbrio fecundo entre
liderança e participação, num processo em que a liderança,
não deixando de ser forçosamente autoridade e poder de decisão
final, é também a catalisadora do empenhamento colectivo, da iniciativa
descentralizada e da pedagogia das ideias inovadoras.
ii. Há um órgão de dimensão eficiente (não
mais do que 25 pessoas) que tem os poderes estratégico, politico e financeiro.
Tem essa parte das competências dos BOT do modelo anterior, mas não
obrigatoriamente outras características, designadamente a exclusão
dos membros académicos internos, como se verá adiante. Por
comodidade, designo-o como conselho de governo.
iii. O conselho de governo deve incluir membros externos, em número variável,
e pelo menos um representante dos estudantes.
iv. O senado tem um papel significativo. Para além de competências
próprias do foro académico (excepto em relação a
matérias académicas que tenham significado estratégico), é um órgão
de consulta do conselho de governo - consulta obrigatória nos assuntos
mais importantes - podendo, por sua iniciativa, fazer propostas e recomendações
ao conselho de governo.
v. Para permitir decisões reflectidas e informadas, a dimensão
do senado deve ser limitada. A participação dos estudantes é significativamente
minoritária e não faz sentido a dos funcionários. Pelo seu
caracter de órgão académico, não inclui membros externos,
que fazem parte é do conselho de governo.
vi. O conselho de governo trabalha em colaboração com o senado,
num processo interactivo. O conselho actua no princípio e no fim do processo
de decisão. No princípio, levantando as questões, formulando
hipóteses de trabalho e propondo opções, que devem ser depois
largamente discutidas a todos os níveis da universidade e formalmente
pelo senado. No fim, compilando os resultados deste debate, pesando as objecções
e potenciais resistências e tomando a decisão final, a desenvolver
pelos órgãos executivos.
vii. Os órgãos executivos, reitor e directores de escola e de departamento
são uninominais e, com a possível excepção do reitor,
escolhidos por nomeação, sem prejuízo de consulta à unidade
em causa.
viii. Não é aceitável a actual divisão de poderes
entre direcção e conselho científico, no que respeita principalmente à gestão
de pessoal, que é da maior importância institucional. O conselho
científico deve ter atribuições técnicas, cabendo
as politicas ao director, eventualmente assessorado por um conselho competente.
ix. Tem que haver verdadeira responsabilidade política pela acção
governativa. A autonomia só pode ser considerada no contexto autonomia-responsabilidade.
Variabilidade e alternativas
As formas práticas de concretizar este terceiro modelo, o modelo que preconizo
para Portugal e que vem ganhando cada vez mais adeptos, são muito variadas. É por
isto que elas diferem consideravelmente nos países europeus que o estão
a adoptar. Não cabe neste texto, mas pode-se ver muitos exemplos de novos
sistemas europeus de governação no meu livro "A universidade
no seu labirinto".
Essas diferenças têm a ver com a preocupação com a diversidade.
A diversidade é um elemento enriquecedor de qualquer sistema organizacional
e é particularmente importante no caso do ensino superior, face à grande
complexidade dos desafios que se lhe colocam e à multiplicidade de solicitações
que lhe são postas, a começar pela heterogeneidade crescente da
população que a procura. A diversidade aumenta o leque de escolhas
dos estudantes, adapta o ensino à variedade de motivações
e capacidades individuais dos alunos, ajusta-se à evolução
rápida das exigências do mercado do trabalho, cria condições
para experiências inovadoras e estimula a procura de padrões de
excelência próprios de cada universidade.
Vejamos, em relação aos objectivos do modelo, atrás expostos,
vários exemplos de concretização. Não os considero
de igual valor, em prós e contras, mas seria demasiadamente extenso fazer
esta discussão, que em muitos casos é óbvia.
i. Conselho de governo (CG):
- O CG pode ser um órgão próprio, constituído especificamente,
ou uma emanação do senado.
- No caso de ser um órgão específico, que é o mais
natural, ele pode ser constituído, inicialmente, por nomeação
pelo senado, com ou sem ratificação pelo Governo, pode ser nomeado
parte pelo reitor e parte pelo senado, ou parte maioritária pela instituição
e parte minoritária pelo Governo.
- Nos mandatos seguintes, o CG pode ser reconstituído, em bloco, segundo
as mesmas regras. Em alternativa, tirando partido da experiência dos seus
membros, pode-se instituir um processo de cooptação. Para isso,
o mandato dos membros do CG seria, por exemplo, de quatro anos e o CG escolheria
cada dois anos metade dos seus membros.
- O CG pode ser presidido pelo reitor ou (solução menos consentânea
com a nossa cultura mas aplicada noutros países) ter o seu próprio
presidente, nomeado pelo Governo.
- Os membros do CG podem incluir, em proporções diversas,
membros por inerência (por exemplo, directores de escolas), membros internos
individuais escolhidos pela sua competência estratégica e politica
e pela sua dedicação institucional e, obrigatoriamente, membros
externos (recomendando as nossas condições que, pelo menos num
período de transição, estes estejam em minoria, salvo se
desejado em contrario pelas instituições).
- Os membros externos podem ser representantes de instituições
(o que, em geral, não se tem demonstrado muito positivo), podem ser escolhidos
pelo reitor, pelo senado ou pelo Governo. Podem ainda ser cooptados, em segunda
fase do processo de constituição do CG, pelos restantes membros,
internos, do CG.
- Na determinação da percentagem de membros externos, o Governo
ou as instituições devem ter em conta as disponibilidades do país
em pessoas de mérito, independentes e que assumam com seriedade e responsabilidade
esse papel. Por exemplo, a proposta do Prof. Veiga Simão de inclusão
de cinco membros externos no CEDU de cada uma das catorze universidades leva
a um número total de noventa pessoas, que parece irrealista.
- Mas, por outro lado, os membros externos não devem ser em número
tão diminuto que se sintam isolados e sem influência, o que levaria
ao seu desinteresse e ao descrédito do modelo.
- Como alternativa menos desejável (porque não tem obrigatoriamente
uma base de competência) o CG pode ser uma emanação do senado,
uma sua secção politica por ele eleita. Neste caso, seria obrigatório
que houvesse uma clara distinção de competências entre essa
secção e o plenário do senado.
ii. Senado:
- A dimensão máxima pode variar, por exemplo, entre cinquenta e
cem membros. A proporção de professores doutorados pode variar,
por exemplo, entre 70 e 80%.
- A eleição dos membros do senado pode ser feita, como até agora,
por escolas, o que dá menor coesão, ou por listas (eventualmente
listas separadas de professores e estudantes), o que diminui a garantia de representatividade
das unidades mas dá maior coerência programática.
- O senado pode ser presidido pelo reitor ou ter o seu próprio presidente,
o que garante melhor o papel do senado como emissor de propostas e recomendações
ao CG.
- Pode ou não haver membros por inerência.
- É admissível, até em termos de equidade na administração
pública, que não haja funcionários no senado.
iii. Reitor:
- O reitor pode ser exclusivamente um membro da instituição ou
ser uma personalidade, nacional ou estrangeira, professor de outra instituição
ou particularmente conhecedora e experiente em política do ensino superior.
- O reitor pode ser nomeado pelo CG ou eleito. No caso de nomeação,
pode-se seguir um processo de tipo empresarial moderno, em que um "search
committee" do CG (eventualmente agregado com membros do senado), procura
e convida candidatos. O CG analisaria os currículos e programas e entrevistaria
os candidatos antes da sua decisão de nomeação.
- Mesmo no caso de nomeação pelo CG, pode ser obrigatória
a homologação pelo senado.
- No caso de eleição, podem pôr-se várias hipóteses:
eleição, como actualmente, por uma assembleia representativa (desinformada,
desinteressada e manipulável), pela totalidade da instituição,
com voto ponderado de pelo menos 70% dos professores, pelo senado (com a vantagem
de maior informação e sentido crítico e institucional),
por um colégio composto pelo CG e pelo senado (eventualmente acrescido
de um certo número de pessoas nomeadas pelo Governo), etc.
iv. Direcção das unidades orgânicas:
- O director pode ser nomeado pelo reitor ou pelo CG. Em qualquer caso, pode
haver consulta a um órgão representativo da escola ou ao conselho
de directores de departamento referido no parágrafo seguinte.
- O director pode ser assessorado por um órgão consultivo. Dada
a importância dos departamentos, e se os seus directores, como proposto,
forem dotados de poderes efectivos, esse órgão consultivo pode
ser constituído pelos directores de departamento.
- Os directores de departamento podem ser eleitos pelos professores e investigadores
do departamento, ou nomeados pelo reitor ou pelo CG, com consulta ao director
da escola e/ou ao conselho de departamento.
- No que respeita à gestão do pessoal académico (concursos,
nomeação definitiva e contratação de convidados),
o director, ouvido o director de departamento e eventualmente todo o conselho
de directores de departamento, deve ter o poder final de proposta ao reitor ou
ao CG. Competem ao conselho científico os aspectos técnicos, como
a apreciação dos currículos e a proposta de constituição
de júris (no caso de não se vir a estabelecer o sistema de júris
nacionais, por sorteio).
v. Responsabilidade politica:
- Ao contrário do actual sistema, em que os executivos só podem
ser responsabilizados pela assembleia da universidade, o processo de responsabilização,
com eventual destituição, deve poder ser também da iniciativa
do Ministro ou do CG, constituindo-se uma comissão especial de avaliação
da gestão, com recomendação de decisão final pelo
Ministro.
Modelo único ou variado?
A variedade de opções que acaba de se exemplificar e que cabem
no novo modelo europeu de "governação partilhada" tem
permitido duas situações quanto à uniformidade ou diversidade
das soluções a adoptar. Numa minoria de países europeus
(Holanda, Espanha e alguns países de leste), optou-se por um sistema uniforme,
determinado por lei. Mas a regra geral é a de a configuração
estatutária e as formas de governação serem variáveis
e de livre escolha da instituição, dentro de regras muito gerais.
Penso que esta última deve ser a solução a adoptar
em Portugal, no quadro de uma autonomia revista. Neste caso, há duas
atitudes políticas alternativas:
a) Devem-se estabelecer com âmbito geral os novos princípios de
organização e governação, mas deixar às instituições
a escolha das formas práticas de os concretizar, dentro da grande variabilidade
de soluções que vimos. Neste caso,
- A autonomia estatutária deve ser reinterpretada. A aprovação
dos estatutos das instituições não deve ser dependente apenas
do critério formal de obediência à lei, mas também
ao critério substancial de adequação aos princípios
da nova governação.
- Este processo de avaliação qualitativa deve incluir peritos em
organização institucional e nomeadamente peritos estrangeiros em "quality
audit", como os da European University Association (nas avaliações
da antiga CRE).
b) Num sistema mais liberal, as instituições seriam livres de adoptar
qualquer modelo, inclusivamente de manter o "statu quo". Neste caso,
seria necessário estabelecer um sistema de incentivos para que as instituições
adoptassem progressivamente o novo modelo.
- Idealmente, podia confiar-se em que as instituições compreendessem
que os ganhos de eficiência, qualidade e rapidez de decisão do novo
modelo lhes darão acrescida capacidade de resposta aos desafios que a
actual sociedade lhes põe, e as premiarão na avaliação,
no financiamento e na opinião pública e procura de alunos. Mas
isto é certamente utópico, que as universidades não se auto-reformam.
- Seria necessário estabelecer incentivos reais e atraentes para as instituições
e para a comunidade académica, como, por exemplo, as instituições
que adoptassem um modelo moderno de governo veriam a sua autonomia administrativa
e financeira alargada, com gestão administrativa, financeira e de pessoal
segundo novas regras de grande flexibilidade e sem sujeição às
regras da contabilidade pública, ao regime de realização
de despesas públicas e ao regime oficial das empreitadas de obras públicas
(quase que empresas públicas).
- O sistema de incentivos, para ser devidamente monitorizado, exige a introdução
urgente da avaliação institucional.
- Como medida politica mais ousada (porque causaria uma distorção
do actual equilíbrio universitário), pode-se conceber uma forma
mais eficaz de emulação, com a escolha de uma experiência
piloto (como na Saúde). As universidades interessadas concorreriam
a essa experiência, que, no essencial seria o seguinte:
i. os estatutos da universidade escolhida, seguindo inequivocamente o novo modelo
nas suas formas mais avançadas, seriam aprovados pelo Ministério,
após negociação com a universidade;
ii. o seu novo funcionamento seria monitorizado de forma estreita pelo Ministério;
iii. em contrapartida, a universidade beneficiaria de um estatuto quase de empresa
pública, com todas as suas vantagens de flexibilidade de gestão;
iv. e seria contemplada com um contrato especial de desenvolvimento e qualidade,
com financiamento significativamente acrescido (por exemplo, para contratação
de professores e investigadores estrangeiros e portugueses, bolsas institucionais,
equipamento para novas tecnologias de ensino, financiamento de base da investigação,
reforço das bibliotecas, etc.).
A lei da autonomia
Em consequência do que ficou dito, a lei da autonomia não deve
impor um modelo organizativo concreto, mas apenas princípios e orientações.
Devia ser simplificada e flexibilizada, contendo apenas:
- A norma de que a autonomia se aplica, nos mesmos termos, aos dois subsistemas,
universitário e politécnico.
- A definição da autonomia nos vários planos: no plano pedagógico,
referindo as limitações à auto-regulação na
criação de cursos introduzidas pela lei 1/2003; no plano administrativo
e financeiro, incluindo o essencial do Decreto-lei nº 252/97, eventualmente
com novas disposições de flexibilização.
- A definição dos princípios da nova governação,
segundo o novo modelo europeu da "governação partilhada",
mas apenas como filosofia desejável de gestão, não
como formas concretas de organização e governação
obrigatórias, deixadas à autonomia das instituições,
segundo defendido acima.
- Os incentivos à adopção de novas formas de organização
e governação.
- A referência a uma nova lei de avaliação que inclua a avaliação
institucional.
- Formas práticas mais exigentes de prestação de contas
e de responsabilização social e o princípio da responsabilização
individual para todos os órgãos institucionais.
- Um mecanismo eficaz de definir indicadores de desempenho em todos os domínios
de actividade das instituições.
- A reserva de competências da tutela (em que não parecem necessárias
alterações significativas à lei actual).
12 de Abril de 2003
(enviado ao Ministro da Ciência e do Ensino Superior)
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