|
GESTÃO - DO AMADORISMO AO PROFISSIONALISMO
João Vasconcelos Costa
A gestão administrativa e financeira é um domínio de acção
de direcção que tende a ser visto como rotina burocrática
e de menor importância no contexto da direcção de uma instituição
universitária. É olhada com sobranceria académica pelos universitários,
por vezes mesmo por aqueles que têm que a fazer. Ou então como
um sacrifício burocrático, mas também como um alibi, que não
deixa fazer as coisas tidas como mais importantes. Ela é forçosamente
exercida por docentes sem qualificações profissionais de gestão.
No entanto, a gestão administrativa é exigente, complexa e geradora
de graves responsabilidades pessoais - responsabilidades disciplinares, financeiras
e até penais. E é também uma actividade que pode ser gratificante
intelectualmente, quando vista no seu devido lugar, o de instrumento de uma
política geral de progresso e desenvolvimento.
A dicotomia director académico ou gestor é uma falsa questão.
As universidades e as suas unidades precisam de ambos e mais do que de ambos:
precisam de um director estratégico, no sentido da prática internacional
dos actuais "chief executive officers". Desenvolvimento e estratégia,
visão de conjunto e capacidade de concretização administrativa
e financeira das opções políticas (para mais num quadro de crescentes
dificuldades financeiras) são aptidões que se requerem a um director
e que não se esgotam - antes exigem ambas em reforço mútuo - em
cada uma das vertentes científica e de gestão.
Nenhuma empresa moderna dispensa um administrador que é ao mesmo tempo um
estratega do desenvolvimento, um conhecedor da actividade e um gestor financeiro
e económico. O "chief executive officer", na gestão moderna, é tudo
isto. Porque não ver uma faculdade ou qualquer outro organismo público
na óptica empresarial moderna? As faculdades são, em geral, empresas
de dimensão já razoável, com pessoal na casa das centenas e com
um "cash flow" de milhões de contos. O seu director tem que ser
também um bom gestor. Tem que ser capaz tanto de compreender um artigo científico
e discutir um programa de ensino quanto de analisar um balanço ou um mapa
de fluxos financeiros. Salvo algumas excepções, isto é irrealista,
no meio académico. Uma solução prática seria a de um cargo
de subdirector a ocupar por um gestor profissional. Os administradores das universidades
e os secretários das faculdades, maioritariamente formados em direito, sabem
de legislação e talvez de contabilidade pública, mas não
de contabilidade patrimonial (a das empresas e do conhecido POC, a que também
estão obrigadas as universidades e faculdades) e nem sempre estão nas
melhores condições para assegurarem uma gestão moderna e eficaz.
Os dirigentes universitários pecam por uma capacidade limitada de gestão.
Mas também é verdade que o aparelho administrativo das universidades
e faculdades não ajuda e que não há boa gestão sem boa informação
contabilística. Sei-o por experiência própria e por muitas queixas
de outros directores. Reconhecendo que com alguma imodéstia, posso dizer
que, como director de um instituto, pretendi introduzir uma reforma administrativa,
colocando a gestão do instituto na fronteira da modernidade e da qualidade
empresarial. Mas também verifiquei como os serviços eram incapazes
de corresponder a essa reforma administrativa. Em consequência, e também
da falta de profissionalismo de gestão por parte das direcções,
a gestão e a contabilidade são muitas vezes amadorísticas e antiquadas.
Assim, por exemplo, creio que ainda está longe de generalizada nas nossas
escolas a contabilidade analítica. Sem ela, o gestor sabe quais são
as despesas, em bruto, mas não tem qualquer ideia do que custa cada serviço
ou unidade, cada curso ou iniciativa, não seria capaz de calcular o valor
real das propinas, se tivesse necessidade disso, noutro esquema de financiamento.
Não poderá tomar decisões de reestruturação baseadas
numa perspectiva correcta de racionalização dos recursos. Por isto,
também tenho dúvidas sobre se, na generalidade dos casos, a preparação
dos orçamentos não será amadorística e apenas incremental.
Os orçamentos devem ser preparados com base em instrumentos criteriosos
de previsão e planeamento (em particular em relação às despesas
de pessoal), incluindo o balanço e a demonstração de resultados
previsionais. O resultado de uma boa preparação orçamental, como
tentei conseguir, é que as alterações orçamentais são
mínimas porque não se verificam desvios significativos em relação às
previsões iniciais, elaboradas com critério e com rigor.
A reforma administrativa que tentei introduzir no meu instituto foi um esforço
muito marcante, sem o qual muitas das outras reformas institucionais não
teriam sido possíveis. Por exemplo, o estabelecimento de orçamentos
internos das unidades de investigação e ensino e dos serviços,
atribuídos numa base de mérito e geridos autonomamente com respeito
pelos tectos estabelecidos. O orçamento do instituto passou portanto a ser
elaborado por consolidação dos orçamentos sectoriais, o que só é possível
com boa elaboração do orçamento e com uma base de confiança
previsional que exige boa informação contabilística.
E, no entanto, esta reforma ficou-se muito pelo seu conteúdo organizativo
e normativo, com fracos reflexos na melhoria do funcionamento dos serviços.
A minha experiência, admito que muito limitada, indica-me que a administração
pública ainda não está preparada para uma gestão moderna,
nem sequer para uma contabilidade moderna. O pessoal tem geralmente baixa qualificação
e é inexperiente, embora esforçado e diligente. Temos, entretanto,
licenciaturas em administração pública, mas era preciso que o
Estado desse provas de verdadeiro interesse na melhoria da administração,
aproveitando estes quadros especializados e descongelando para esses licenciados
a admissão à função pública.
A introdução do POC, a contabilidade patrimonial digráfica, de
tipo empresarial, no princípio dos anos noventa, foi um enorme sobressalto
para serviços administrativos que só sabiam da antiga contabilidade
pública que, ao lado da nova contabilidade, é quase uma contabilidade
de merceeiro. São contabilidade com uma lógica totalmente diferente:
a pública é uma contabilidade de receitas e despesas e de ano orçamental,
enquanto que a patrimonial (POC) é de proveitos e custos e de especialização
de exercício. A situação ainda foi depois agravada com o POCP,
o plano oficial de contas públicas, mais complexo, multiplicando os lançamentos
contabilísticos em novas contas de controlo orçamental (classe 0).
Conheço faculdades que, quando começaram a trabalhar com o POC, calcularam
o património como correspondendo apenas às disponibilidades em depósitos
bancários, contabilizaram como imobilizado apenas o equipamento adquirido
a partir daí e nunca calcularam as amortizações do imobilizado.
Esta situação vai piorar com a introdução, no próximo
ano, do novo plano de contas da educação, o POCE, muito mais exigente.
Julgo saber que a situação administrativa da maior parte dos estabelecimentos
universitários é insatisfatória. A insuficiência do sistema
administrativo, a falta de confiança na informação de gestão,
a falta de cumprimento de requisitos legais, tudo isto é uma situação
inadmissível mas incontornável quando não se pode substituir de
um dia para o outro um aparelho técnico inadequado. De facto, poder pode-se,
como fez recentemente a Faculdade de Economia da Universidade Nova de Lisboa,
recorrendo ao "out-sourcing" por contratação de todo o serviço
de contabilidade com uma empresa especializada. Mas é uma solução
muito cara e que não estará ao alcance de todos.
Uma experiência que introduzi no meu instituto para melhoria do funcionamento
administrativo foi a criação de uma função de auditoria interna
permanente e de inspecção regular dos serviços, por um técnico
qualificado que funciona à margem da hierarquia dos serviços e em ligação
imediata ao director. Esta ligação ao director, no exemplo a que me
refiro, nem é de subordinação. O director sugere ao assessor-auditor
as suas missões de verificação e controlo administrativo, encomenda-lhe
estudos e pareceres, mas evita dar-lhe ordens formais e estritas, mantendo assim
a independência que deve ter um auditor. O assessor-auditor, neste caso, é também
livre de, por sua iniciativa, apresentar propostas de correcção de
situações administrativas inadequadas. A principal limitação
a esta experiência foi ter-me visto obrigado, por falta de meios, a recorrer
a um quadro da função pública, com os problemas que expus. Creio
que esta função só é eficaz quando desempenhada por um técnico
com experiência da gestão privada.
Julgo que é uma experiência que merecia generalização. A
ir mais longe, estes auditores internos só deviam responder perante um novo
tipo de órgão universitário, o conselho fiscal. A existência
de um conselho fiscal, incluindo revisores de contas, é coisa a que qualquer
grande empresa ou fundação está habituada. Até existe em
muitos institutos públicos. É um instrumento essencial da confiança
dos accionistas ou dos interesses sociais que governam a instituição
e acaba por ser também um instrumento útil para as próprias administrações,
pela corresponsabilização que de certa forma assumem com a gestão
das administrações. A criação deste órgão na universidade
não é mais uma complicação organizativa. Penso que redunda
em vantagem para a própria universidade, na medida em que pode reforçar
substancialmente a sua credibilidade como parceiro de uma discussão orçamental.
1.11.2001
|
