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João Vasconcelos Costa
Espaço de conversa de um epicurista ou, pretensiosamente, a sabedoria (?) de/dos 60s. Açoriano, muitos anos investigador científico, depois professor universitário, passando por diretor de uma instituição de investigação e ensino, tudo isto com algum trabalho feito de estudo da educação superior. Hoje, novamente com responsabilidades de direção universitária. Albergando aqui a perplexidade angustiada da falta de perspetivas de concretização de ideais nunca realizados. Também, mais prosaicamente, o gosto de bem comer. E peripatético, que isto de ficar sentado é coisa de velhos.
 

GESTÃO - DO AMADORISMO AO PROFISSIONALISMO

João Vasconcelos Costa

A gestão administrativa e financeira é um domínio de acção de direcção que tende a ser visto como rotina burocrática e de menor importância no contexto da direcção de uma instituição universitária. É olhada com sobranceria académica pelos universitários, por vezes mesmo por aqueles que têm que a fazer. Ou então como um sacrifício burocrático, mas também como um alibi, que não deixa fazer as coisas tidas como mais importantes. Ela é forçosamente exercida por docentes sem qualificações profissionais de gestão. No entanto, a gestão administrativa é exigente, complexa e geradora de graves responsabilidades pessoais - responsabilidades disciplinares, financeiras e até penais. E é também uma actividade que pode ser gratificante intelectualmente, quando vista no seu devido lugar, o de instrumento de uma política geral de progresso e desenvolvimento.

A dicotomia director académico ou gestor é uma falsa questão. As universidades e as suas unidades precisam de ambos e mais do que de ambos: precisam de um director estratégico, no sentido da prática internacional dos actuais "chief executive officers". Desenvolvimento e estratégia, visão de conjunto e capacidade de concretização administrativa e financeira das opções políticas (para mais num quadro de crescentes dificuldades financeiras) são aptidões que se requerem a um director e que não se esgotam - antes exigem ambas em reforço mútuo - em cada uma das vertentes científica e de gestão.

Nenhuma empresa moderna dispensa um administrador que é ao mesmo tempo um estratega do desenvolvimento, um conhecedor da actividade e um gestor financeiro e económico. O "chief executive officer", na gestão moderna, é tudo isto. Porque não ver uma faculdade ou qualquer outro organismo público na óptica empresarial moderna? As faculdades são, em geral, empresas de dimensão já razoável, com pessoal na casa das centenas e com um "cash flow" de milhões de contos. O seu director tem que ser também um bom gestor. Tem que ser capaz tanto de compreender um artigo científico e discutir um programa de ensino quanto de analisar um balanço ou um mapa de fluxos financeiros. Salvo algumas excepções, isto é irrealista, no meio académico. Uma solução prática seria a de um cargo de subdirector a ocupar por um gestor profissional. Os administradores das universidades e os secretários das faculdades, maioritariamente formados em direito, sabem de legislação e talvez de contabilidade pública, mas não de contabilidade patrimonial (a das empresas e do conhecido POC, a que também estão obrigadas as universidades e faculdades) e nem sempre estão nas melhores condições para assegurarem uma gestão moderna e eficaz.

Os dirigentes universitários pecam por uma capacidade limitada de gestão. Mas também é verdade que o aparelho administrativo das universidades e faculdades não ajuda e que não há boa gestão sem boa informação contabilística. Sei-o por experiência própria e por muitas queixas de outros directores. Reconhecendo que com alguma imodéstia, posso dizer que, como director de um instituto, pretendi introduzir uma reforma administrativa, colocando a gestão do instituto na fronteira da modernidade e da qualidade empresarial. Mas também verifiquei como os serviços eram incapazes de corresponder a essa reforma administrativa. Em consequência, e também da falta de profissionalismo de gestão por parte das direcções, a gestão e a contabilidade são muitas vezes amadorísticas e antiquadas.

Assim, por exemplo, creio que ainda está longe de generalizada nas nossas escolas a contabilidade analítica. Sem ela, o gestor sabe quais são as despesas, em bruto, mas não tem qualquer ideia do que custa cada serviço ou unidade, cada curso ou iniciativa, não seria capaz de calcular o valor real das propinas, se tivesse necessidade disso, noutro esquema de financiamento. Não poderá tomar decisões de reestruturação baseadas numa perspectiva correcta de racionalização dos recursos. Por isto, também tenho dúvidas sobre se, na generalidade dos casos, a preparação dos orçamentos não será amadorística e apenas incremental. Os orçamentos devem ser preparados com base em instrumentos criteriosos de previsão e planeamento (em particular em relação às despesas de pessoal), incluindo o balanço e a demonstração de resultados previsionais. O resultado de uma boa preparação orçamental, como tentei conseguir, é que as alterações orçamentais são mínimas porque não se verificam desvios significativos em relação às previsões iniciais, elaboradas com critério e com rigor.

A reforma administrativa que tentei introduzir no meu instituto foi um esforço muito marcante, sem o qual muitas das outras reformas institucionais não teriam sido possíveis. Por exemplo, o estabelecimento de orçamentos internos das unidades de investigação e ensino e dos serviços, atribuídos numa base de mérito e geridos autonomamente com respeito pelos tectos estabelecidos. O orçamento do instituto passou portanto a ser elaborado por consolidação dos orçamentos sectoriais, o que só é possível com boa elaboração do orçamento e com uma base de confiança previsional que exige boa informação contabilística.

E, no entanto, esta reforma ficou-se muito pelo seu conteúdo organizativo e normativo, com fracos reflexos na melhoria do funcionamento dos serviços. A minha experiência, admito que muito limitada, indica-me que a administração pública ainda não está preparada para uma gestão moderna, nem sequer para uma contabilidade moderna. O pessoal tem geralmente baixa qualificação e é inexperiente, embora esforçado e diligente. Temos, entretanto, licenciaturas em administração pública, mas era preciso que o Estado desse provas de verdadeiro interesse na melhoria da administração, aproveitando estes quadros especializados e descongelando para esses licenciados a admissão à função pública.

A introdução do POC, a contabilidade patrimonial digráfica, de tipo empresarial, no princípio dos anos noventa, foi um enorme sobressalto para serviços administrativos que só sabiam da antiga contabilidade pública que, ao lado da nova contabilidade, é quase uma contabilidade de merceeiro. São contabilidade com uma lógica totalmente diferente: a pública é uma contabilidade de receitas e despesas e de ano orçamental, enquanto que a patrimonial (POC) é de proveitos e custos e de especialização de exercício. A situação ainda foi depois agravada com o POCP, o plano oficial de contas públicas, mais complexo, multiplicando os lançamentos contabilísticos em novas contas de controlo orçamental (classe 0). Conheço faculdades que, quando começaram a trabalhar com o POC, calcularam o património como correspondendo apenas às disponibilidades em depósitos bancários, contabilizaram como imobilizado apenas o equipamento adquirido a partir daí e nunca calcularam as amortizações do imobilizado. Esta situação vai piorar com a introdução, no próximo ano, do novo plano de contas da educação, o POCE, muito mais exigente.

Julgo saber que a situação administrativa da maior parte dos estabelecimentos universitários é insatisfatória. A insuficiência do sistema administrativo, a falta de confiança na informação de gestão, a falta de cumprimento de requisitos legais, tudo isto é uma situação inadmissível mas incontornável quando não se pode substituir de um dia para o outro um aparelho técnico inadequado. De facto, poder pode-se, como fez recentemente a Faculdade de Economia da Universidade Nova de Lisboa, recorrendo ao "out-sourcing" por contratação de todo o serviço de contabilidade com uma empresa especializada. Mas é uma solução muito cara e que não estará ao alcance de todos.

Uma experiência que introduzi no meu instituto para melhoria do funcionamento administrativo foi a criação de uma função de auditoria interna permanente e de inspecção regular dos serviços, por um técnico qualificado que funciona à margem da hierarquia dos serviços e em ligação imediata ao director. Esta ligação ao director, no exemplo a que me refiro, nem é de subordinação. O director sugere ao assessor-auditor as suas missões de verificação e controlo administrativo, encomenda-lhe estudos e pareceres, mas evita dar-lhe ordens formais e estritas, mantendo assim a independência que deve ter um auditor. O assessor-auditor, neste caso, é também livre de, por sua iniciativa, apresentar propostas de correcção de situações administrativas inadequadas. A principal limitação a esta experiência foi ter-me visto obrigado, por falta de meios, a recorrer a um quadro da função pública, com os problemas que expus. Creio que esta função só é eficaz quando desempenhada por um técnico com experiência da gestão privada.

Julgo que é uma experiência que merecia generalização. A ir mais longe, estes auditores internos só deviam responder perante um novo tipo de órgão universitário, o conselho fiscal. A existência de um conselho fiscal, incluindo revisores de contas, é coisa a que qualquer grande empresa ou fundação está habituada. Até existe em muitos institutos públicos. É um instrumento essencial da confiança dos accionistas ou dos interesses sociais que governam a instituição e acaba por ser também um instrumento útil para as próprias administrações, pela corresponsabilização que de certa forma assumem com a gestão das administrações. A criação deste órgão na universidade não é mais uma complicação organizativa. Penso que redunda em vantagem para a própria universidade, na medida em que pode reforçar substancialmente a sua credibilidade como parceiro de uma discussão orçamental.

1.11.2001