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João Vasconcelos Costa
Espaço de conversa de um epicurista ou, pretensiosamente, a sabedoria (?) de/dos 60s. Açoriano, muitos anos investigador científico, depois professor universitário, passando por diretor de uma instituição de investigação e ensino, tudo isto com algum trabalho feito de estudo da educação superior. Hoje, novamente com responsabilidades de direção universitária. Albergando aqui a perplexidade angustiada da falta de perspetivas de concretização de ideais nunca realizados. Também, mais prosaicamente, o gosto de bem comer. E peripatético, que isto de ficar sentado é coisa de velhos.
 

a fÓrmula de financiamento para 2006

João Vasconcelos Costa

A nova fórmula de financiamento do ensino superior, para valer no orçamento de 2006, pode ser consultada neste "site". Não é de leitura fácil para todos os meus colegas que abominam a matemática e que dificilmente se aperceberão de algumas subtilezas. Longe vai a antiga fórmula, de fácil entendimento para quem não gosta de fórmulas algébricas. A fórmula introduzida pela ministra Graça Carvalho era exactamente a anterior, só que rebuscada e com falta de elegância algébrica. Até tinha um cálculo circular! Esta tem mais que se lhe diga.

Inicialmente, era muito simples. A partir do número de alunos e considerando os rácios, calculava-se o número teórico de docentes, em equivalentes a tempo inteiro. A este número, e também por rácios, adicionava-se o de funcionários não docentes. Para cada uma das classes, calculava-se o valor médio de despesa de pessoal, multiplicando o número teórico de docentes e não docentes pela média de despesas efectivas de pessoal e acrescentando 2% para promoções. Esta despesa de pessoal era tida como 80% do orçamento, calculando-se os restantes 20% para outras despesas. Qualquer administrador universitário, com uma simples folha de Excel, calculava isto.

Agora, é muito mais complicado (mas só aparentemente). É certo que intervêm novos factores, indicadores de qualidade, mas creio que a fórmula fica de muito mais difícil entendimento pelo comum dos mortais, apesar de ser excelente para quem tem queda para a matemática. Vou tentar não usar expressões matemáticas e explicar a fórmula em linguagem comum. No entanto, parece-me que ela pode ser mais elegante, em termos matemáticos. Noto logo, por exemplo, que há valores que entram simultaneamente em numerador e em denominador, anulando-se. Se tiver tempo, sugerirei uma simplificação da fórmula.

Como disse, a nova fórmula tem dois aspectos novos essenciais: um, de alcance indiscutível, é a introdução de dois factores de qualidade, a eficiência de graduação e pós-graduação, e a qualificação do corpo docente. O outro, muito importante, é a sua lógica distributiva da dotação orçamental. É óbvio que uma fórmula de financiamento não se pode sobrepor à orçamentação global, decidida pelo governo. A fórmula inicial dava um orçamento padrão, mas, por constrições orçamentais, os orçamentos efectivos nunca chegavam a este orçamento padrão (na melhor das hipóteses, cerca de 80%). Na nova fórmula, entra a dotação orçamental. A fórmula passa a ser distributiva e não indicativa, como anteriormente. Há um novo parâmetro, importante, o da dotação média por aluno, que faz intervir na fórmula, pela primeira vez, a dotação orçamental disponível do ministério.

Outro elemento novo é o factor de custo, determinante na nova fórmula. É aqui que entra um aspecto essencial, o da proporção entre despesas de pessoal e outras despesas, o que origina a minha maior crítica a esta fórmula. Desde que começou o financiamento por fórmula que se estabeleceu que a proporção entre despesas de pessoal e despesas de funcionamento devia ser de 80:20. Pessoalmente, penso que não era correcto. Só tenho dados internacionais respeitantes ao financiamento global, em que, nas boas instituições, essa relação chega a 60:40, mas incluindo todos os financiamentos. Em contas por alto, aponto para uma relação 75:25. A nova fórmula baseia-se, com retrocesso, numa relação 85:15. É verdade que corresponde melhor à realidade, em que muitas universidades têm proporções 90:10, quando não 100:0.

Mas vejamos um exemplo simples, expresso em unidades de conta arbitrárias. Uma determinada universidade tem uma estrutura de despesa de 90:10 e o seu orçamento é calculado numa base 80:20. Concedido o orçamento de 100, ela tem 10 para outras despesas. Agora, recebe os mesmos 100, mas em proporção de 85:15. Como tem de gastar 90 com pessoal, só fica com 5 para outras despesas.

Também tenho dúvidas em relação ao cálculo, fundamental nesta fórmula, da despesa média por docente. Na fórmula, o dado essencial é a despesa efectiva, por instituição. Ora sabemos bem que há enormes distorções na estrutura dos quadros e a fórmula devia contribuir para as resolver.  Preferia que o cálculo fosse baseado não na estrutura actual de pessoal de cada instituição mas sim numa distribuição desejável por categorias. Os que estivessem próximos seriam beneficiados, os outros desafiados a melhor promoverem o seu pessoal.

Dito tudo isto, o melhor é recorrer a uma simulação, forçosamente mínima. Considerei um sistema com três universidades, todas elas com as mesmas duas áreas e o mesmo número de alunos por área. A universidade A é um caso triste. Diminuiu a sua procura, ficando com um corpo docente relativamente excedentário, tem uma proporção baixa de doutorados e uma taxa de eficiência de graduação também baixa. A Universidade C é o oposto. A universidade B situa-se entre as outras duas.

Na distribuição da mesma dotação orçamental, há diferenças marcantes. Segundo a antiga fórmula, a distribuição dos orçamentos das três universidades consideradas nesta simulação, A, B e C era, respectivamente, de 30,1%, 33,3% e 36,6%. Esta variação deve-se apenas à diferença de qualificação do corpo docente, com reflexo na despesa média do pessoal docente.

Segundo a nova fórmula (sem factor de coesão, de que falarei adiante), a distribuição passa a ser de 24,4%, 32,8% e 42,9%. Não há dúvida de que a nova fórmula premeia a qualidade. A universidade A baixa 19%, a B baixa 1,5% e a C sobe 17%. Aqui, noto alguma falha. A nova fórmula devia manter a universidade B, a média, com o mesmo financiamento. Vou ter de estudar a fórmula em pormenor para ver qual a causa.

Tratemos então do factor de coesão. Quem o estudar, que mais não seja porque se refere ao orçamento anterior, percebe que não o podia fazer entrar nesta simulação. Muitas dúvidas tenho sobre o factor de coesão, que, ao arrepio do rigor desta fórmula, atenuou benefícios merecidos e premiou quem talvez não merecia.

Se aplicada apenas a fórmula, sem a coesão, teríamos resultados muito interessantes (veja-se a simulação do MCTES que acompanha a fórmula). Indo só aos casos extremos, as universidades do Porto, a Técnica de Lisboa e a da Madeira, seriam beneficiadas com aumentos à volta dos 10%. Pela coesão, não aumentam mais do que cerca de 2%. Pelo contrário, universidades tais como a UTAD, a do Algarve ou a dos Açores veriam diminuir o seu orçamento entre 10 e 15%. Depois da coesão, a diminuição máxima é de 3%. No financiamento real, não são estes os valores finais, provavelmente por causa dos componentes adicionais de financiamento, como a acção social escolar, os institutos universitários não sujeitos à fórmula e os contratos programa.

Compreendo o factor de coesão, em termos políticos, e também porque aquelas diminuições de financiamento levariam as universidades à rotura, antes de um estudo aprofundado da sua viabilidade. Mas parece-me duvidoso, pelo menos com este peso, em termos de verdadeira competição entre as instituições de ensino superior. É tempo de já não se pactuar mais com o igualitarismo entre as instituições, tão promovido pelas suas instituições representativas, CRUP e CCISP. Espero que a fórmula venha a ser corrigida anualmente, nos próximos tempos, no sentido de atenuar o efeito do factor de coesão em relação à distribuição, justa, por qualidade.

Finalmente, alguma coisa sobre o fundamento deste exercício de fórmula: os rácios. Tanto quanto me dizem os da época, o mecanismo que presidiu à sua fixação foi relativamente burocrático, tendo em conta apenas a situação real do número de docentes e estudantes à data da negociação dos rácios. Isto, obviamente, não tem em conta todas as posteriores mudanças pedagógicas, como sejam as aulas tutoriais, o acompanhamento pessoal dos alunos, a orientação de teses e trabalhos de campo. Aliás, mesmo em relação à simples leccionação de aulas, os rácios estão exagerados, resultando numa carga docente que ultrapassa o que é norma em universidades estrangeiras. Conheço casos de professores americanos que dão tantas horas de aula por mês como aqui se dão por semana. O grande desafio é o novo paradigma de Bolonha, centrado na aprendizagem. É urgente, também com reflexos no financiamento, um trabalho muito rigoroso de redefinição dos rácios.

22.9.2005