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João Vasconcelos Costa
Espaço de conversa de um epicurista ou, pretensiosamente, a sabedoria (?) de/dos 60s. Açoriano, muitos anos investigador científico, depois professor universitário, passando por diretor de uma instituição de investigação e ensino, tudo isto com algum trabalho feito de estudo da educação superior. Hoje, novamente com responsabilidades de direção universitária. Albergando aqui a perplexidade angustiada da falta de perspetivas de concretização de ideais nunca realizados. Também, mais prosaicamente, o gosto de bem comer. E peripatético, que isto de ficar sentado é coisa de velhos.
 

O FINANCIAMENTO Da EducaÇÃo SUPERIOR - O MODELO DOS EMPRÉSTIMOS

João Vasconcelos Costa

A notar previamente, coisa importante, é que só vou falar no sistema de empréstimos garantido pelo Estado. Há muitas possibilidades de empréstimos, mas privados, segundo normas contratuais individuais e em relação estrita entre o estudante e o banco. Há também outras formas de financiamento que até podem ser complementares aos empréstimos, inclusive como garantia, como sejam os planos de poupança-educação, tão vulgares nos EUA.

Em termos do financiamento público, há dois modelos extremos que, evidentemente, acomodam muitas soluções intermédias ou de compromisso. Na generalidade dos países europeus, impera o financiamento às instituições. O Estado garante o seu funcionamento mínimo, compensado com propinas de valor relativamente baixo e com apoio a estudantes carenciados, no âmbito da acção social escolar (ASE). Neste artigo, olharei para a ASE particularmente no que se refere a bolsas, sem considerar, por exemplo, o financiamento de residências e de cantinas, que, em princípio, não se dirige em particular a estudantes carenciados.

A outra filosofia é a do financiamento "along the student". O Estado não é, directamente, o principal financiador das instituições, mas sim as propinas (hoje, no exemplo típico, o Reino Unido, de 3000 £, no máximo, cerca de 5 vezes mais do que em Portugal). O Estado financia é os estudantes, para que eles possam pagar as propinas à universidade. Poderíamos discutir, neste quadro, três variantes, o cheque, o empréstimo e a bolsa. Deixemos de lado o cheque ("voucher"), sistema não redistributivo, caríssimo e praticamente não aplicado a não ser em situações especiais de discriminação positiva, por exemplo étnica, como acontece nos EUA. A bolsa toda a gente sabe o que é e diremos alguma coisa depois, em relação ao balanço entre empréstimos e bolsas.

Comece-se por chamar a atenção para que o sistema dos empréstimos não é remédio universal e dirige-se a uma fatia média da população estudantil. Abaixo, estão estudantes tão carenciados que nem o empréstimo lhes permite acesso aos estudos superiores. Em boa verdade, dificilmente o permitirá uma bolsa, neste tipo de situação e com o valor das nossas bolsas, pelo que jogar com este argumento é demagógico.

Um componente importante de justiça social tem a ver com o escalão superior. É óbvio que famílias com altos rendimentos não se vão querer endividar e suportar os custos futuros. Isto significa que os ricos vão pagar os estudos pelo seu preço real, determinado pelo valor das propinas. Não vão beneficiar do ensino superior tendencialmente gratuito.

A filosofia da partilha de custos

Com alguma influência do neoliberalismo dos anos 80, mas também pela noção realista da insustentabilidade do estado social pleno, há hoje larga aceitação para a ideia de que os serviços públicos, como a educação e a saúde devem ser pagos também, parcialmente, pelo utente. A justiça social que se contém na progressividade dos impostos reflecte-se em diferenças de contribuição para as despesas centrais do Estado (defesa, segurança, relações externas), da administração pública e das actividades obrigatórias, como é o ensino básico, mas a que o cidadão deve dar valor, pagando parcialmente aos serviços públicos. E, de facto, pagamos e caro a justiça, parcialmente a saúde, quase totalmente os transportes, totalmente as comunicações. O que é necessário é que, em relação aos serviços públicos, não haja exclusão social e que o Estado tenha mecanismos de compensação aos carenciados. Isto também se aplica ao ensino superior.

Mas a questão não é pacífica em relação à educação superior, porque não se põe apenas em termos de serviço público mas também de bem público. Ainda antes do que discutir o valor das propinas e o seu carácter mais ou menos real ou mais ou menos simbólico (como actualmente entre nós), podem-se invocar importantes aspectos teóricos. Os opositores às propinas defendem que a educação superior é um bem público e que, como tal, deve ser fornecido gratuitamente, como aliás a Constituição diz que deve ser feito progressivamente. O aumento da qualificação geral do trabalho e do número de diplomados com grau superior é do interesse nacional, como factor de enriquecimento e de aumento de competitividade da economia, de construção de uma sociedade democrática inclusiva e de desenvolvimento da cultura nacional. Nesse sentido, não diferiria substancialmente dos outros níveis de ensino, de acesso universal e gratuito. A declaração final da reunião de Praga de 2001, na sequência da declaração de Bolonha, também define a educação superior como um bem público, de responsabilidade do Estado quanto à regulação, mas não diz que o financiamento deva ser exclusivamente estatal.

A situação na Europa quanto às propinas é relativamente heterogénea mas a tendência dos últimos vinte anos foi para a introdução de propinas, mas com um carácter supletivo em relação ao financiamento das universidades públicas pelo Estado. Em 1980, apenas nove países europeus cobravam propinas: Bélgica, Espanha, França, Irlanda, Itália, Holanda, Portugal (mas com valor quase simbólico a essa data), Reino Unido e Islândia.

No entanto, ao longo da década de noventa, foram numerosos os países que introduziram as propinas ou que as aumentaram significativamente, em coincidência com a crescente dificuldade dos governos em financiarem por completo o sistema de ensino superior. O mesmo se passou com os países ex-comunistas. A Alemanha e os países escandinavos são hoje os casos quase residuais de gratuitidade da educação superior.

Os que defendem um peso considerável do esforço das famílias no financiamento da educação superior, por meio das propinas, argumentam que, ao contrário do ensino geral e obrigatório, o ensino superior é um bem de mercado de interesse privado, embora com importantes externalidades, isto é, vantagens sociais e benefícios também para quem não usufrui directamente dele.

É assim, por exemplo, que o relatório Dearing [1], ao defender o aumento das propinas no Reino Unido para 1000 £ por ano (então quase cinco vezes mais do que em Portugal, mas hoje de 3000 £), parte do princípio que os graduados da universidade são claramente os maiores beneficiários, enquanto que o retorno público se fica pelos 6%, para além dos benefícios inestimáveis, como sejam os culturais. Os diplomados, comparativamente, empregam-se mais cedo e têm taxas de emprego mais altas (como também demonstrado recentemente num relatório sobre Portugal) e têm salários mais elevados, com uma taxa de retorno de 11 a 14% sobre o seu investimento enquanto estudantes, portanto o dobro da taxa de retorno público.

Os defensores de propinas com valor significativo argumentam também que isso constitui um factor de competição das universidades e aumento de qualidade, procurando atrair os estudantes pagadores de propinas, e que aumenta a probabilidade de sucesso escolar. Com tudo isto, o caso britânico é único no panorama europeu, porque as propinas, se cobradas no valor máximo, representam 66% do orçamento das universidades. Será exagerado?

Teoricamente, a repartição de retornos, público e privado, indica exactamente para esta distribuição: 2/3 aos estudantes e 1/3 ao Estado. É coisa inaudita na generalidade da Europa, em que a participação privada não excede, contas redondas, os 25%. Valores mais altos, com excepção do caso britânico, só em países não europeus e com um sistema de mercado do ensino superior, como os Estados Unidos (52%), Canadá (39%), Austrália (35%), Japão (57%) ou o caso extremo da Coreia do Sul (84%), valor de que se aproximam também os outros "tigres da Ásia". É claro que, em todos estes casos, estamos a ver do ponto de vista da universidade, de onde lhe vem a receita, isto é, das propinas. Outra coisa é a contribuição do Estado e da sociedade para o pagante dessas propinas. É disto que trata a ASE, por bolsas ou por bonificação de empréstimos.

Em Portugal, no ano fiscal de 2007, a participação das propinas foi de 11% (2057 milhões de euros - M€ - de despesa, 225 M€ de receita de propinas; dados do OGE). Com esta disparidade, é difícil falarmos em Portugal de um sistema de empréstimos com coerência de filosofia sócio-económica, à inglesa.

Hoje, já não está em causa entre nós o pagamento de propinas mas o peso que elas devem ter, por um lado, no financiamento das universidades e, por outro, na economia das famílias. Pagar por mês em Portugal propinas que representam actualmente 19% de um salário mínimo é, para a média das famílias, uma despesa perfeitamente suportável. Muitas famílias e mesmo muitos jovens estudantes gastam em bens supérfluos muito mais do que isto - não é muito mais, por mês, do que um bilhete de futebol. Mas também é preciso ver-se que, muito frequentemente esta despesa vem agravar outras até mais custosas, como o alojamento e alimentação de muitos estudantes deslocados.

A outra questão importante é a de se saber se o pagamento de propinas contribui para a exclusão social no acesso ao ensino superior. Não há estudos suficientes sobre este ponto, mas parece que as propinas, até certo montante, não são o principal factor de afastamento do ensino superior. Joga mais o facto de as famílias necessitarem do contributo precoce dos jovens, com o seu trabalho, para a economia familiar, bem como o cada vez mais frequente desejo de independência económica por parte dos jovens.

Nestas circunstâncias, o valor das propinas passa a ser relativamente irrelevante. Neste sentido, a questão da gratuidade da educação superior é relativamente hipócrita, se não acompanhada por outras medidas de combate à exclusão dos nossos 70% de jovens que não têm acesso ao ensino superior. Afinal, estão todos os cidadãos a pagar com os seus impostos um sistema de ensino superior público que fica ao largo das possibilidades da maioria.

O modelo dos empréstimos e a relação com as bolsas

O princípio do modelo dos empréstimos é que, à distância e no ciclo da vida, o estudante tem riqueza para pagar a sua educação, com que beneficia, pode é não ter liquidez na altura dos estudos, fornecendo o Estado essa liquidez por meio de empréstimo. O estudante pode pagar as propinas na totalidade e fica livre de encargos (eventualmente com um desconto, como na Inglaterra, mas que é uma medida que beneficia os mais favorecidos). Em alternativa, pode receber um empréstimo que paga depois, na vida profissional, como um aumento progressivo do IRS ou como um valor contratado na altura do empréstimo, mas só se os seus rendimentos ultrapassarem um limiar que signifique vantagens da aquisição do grau (o salário médio na Austrália ou a média dos salários iniciais dos graduados, como na Inglaterra).Assim, o pagamento futuro, dependente dos rendimentos, seria uma partilha de riscos entre o diplomado e o Estado.

Paralelamente ao sistema de empréstimos, nos casos de estudantes carenciados, continuaria a haver bolsas de estudo, não reembolsáveis. Tendo em conta que muitas famílias favorecidas não recorreriam ao empréstimo, por preferirem não suportar os correspondentes encargos futuros, as universidades não seriam prejudicadas no seu financiamento (eventualmente até seriam beneficiadas), mas o Estado economizaria uma verba substancial do financiamento dos empréstimos, que poderia reverter para bolsas para os desfavorecidos que não têm meios de acesso à universidade.

Assim, o sistema dos empréstimos deixa uma margem grande para utilizações de economias para financiamentos dirigidos - "targeted" - (bolsas e acção social escolar) ou para financiamento adicional em bloco ou de promoção da qualidade, porque muitos estudantes preferem assumir o pagamento total das propinas mais altas, evitando compromissos futuros. Por exemplo, no Reino Unido, estima-se que 40% das propinas efectivamente pagas pelos estudantes é sem recurso aos empréstimos. Na Irlanda 70%, o que é compreensível porque o valor das propinas é consideravelmente inferior.

O pagamento do empréstimo na vida activa pode ser feito por uma taxa ou adicional ao IRS, de valor uniforme (como na Inglaterra) ou progressivo (como na Austrália) ou por uma retribuição contratada na altura da concessão do empréstimo. O sistema da taxa é mais prático, permite uma colecta mais fácil e rende mais ao Estado, o que permite maior aproveitamento financeiro para a atribuição de bolsas, se este acréscimo for, como deve ser, "earmarked" para este efeito. Em contrapartida, dificulta o pagamento integral ou parcial das propinas na altura dos estudos, o que, como se viu, é uma fonte de rendimento para as bolsas, e é desvantajoso para os estudantes, que ficam indefinidamente sujeitos à taxa, eventualmente depois de já pago o empréstimo. Por isto parece mais vantajoso um sistema de contribuição diferida e contratada, que é muito mais flexível e financeiramente mais controlável.

Uma das vantagens deste modelo, em relação ao do cheque, é que não se põem as dificuldades quanto à fixação do valor do cheque. No modelo dos empréstimos, o valor a emprestar pode ser qualquer um (limitado apenas pelas disponibilidades de financiamento) e, portanto, pode ajustar-se às variadas situações, de propinas diferentes no ensino público e no privado ou diferentes conforme a área de estudos.

No entanto, não é consensual que, neste modelo, possa haver propinas diferenciadas, muito menos que, a havê-las, também o valor dos empréstimos possa ser diferenciado. Neste caso, o valor fixo do empréstimo tanto pode ser inferior ao das propinas de uma determinada instituição, por razões de qualidade que justificariam o maior compromisso financeiro do estudante, como pode ser inferior, o que pode ter como consequência, como na Inglaterra, que o estudante fica com "troco" para outras despesas de estudos ou de subsistência.

Em todo o caso, admitirem-se valores diferenciados das propinas e, eventualmente, dos empréstimos, depende de alguns critérios e objectivos: que isto esteja obrigatoriamente justificado por razões de qualidade e de promoção da melhoria geral do sistema, que o montante total do investimento público seja compatível e não prejudique o financiamento geral do sistema, que a propina mais elevada não acarrete obrigatoriamente outros financiamentos "por arrasto" e que não se ocasione um factor de limitação ao acesso ao ensino superior.

A disponibilidade de bolsas por economias do financiamento, por parte daqueles que pagariam na altura as propinas elevadas, sem recorrer aos empréstimos, contribuiria para aumentar significativamente a taxa de participação. Ela é actualmente de cerca de 30%, mas tem-se internacionalmente como valor desejável uma taxa de 45%. Um modelo de empréstimos seria suficiente para libertar financiamento para bolsas que levassem a taxa de participação até àquele valor. O problema que se põe, como agora, é a forma justa de aferir as necessidades de bolsa. Não se vê outra forma que não sejam os rendimentos declarados para efeitos de IRS, embora todos concordem que o método não é justo, dada a evasão fiscal.

A questão prática e em Portugal

Teoricamente, o modelo podia funcionar bem em Portugal, ser um exemplo de solidariedade social e permitir maior financiamento das universidades, por valor mais significativos das propinas, bem como uma aproximação dos subsistemas público e privado. No entanto, o que está proposto é um arremedo, um componente marginal da ASE, simples aval do Estado a um sistema privado de empréstimos.

Nem podia deixar de ser de outra forma. Procurei demonstrar que um modelo de financiamento "along the student", com base em empréstimos, é bastante incompatível, em filosofia e em exerquibilidade financeira, com um financiamento directo considerável do Estado às instituições. Estas têm de se financiar é principalmente pelas propinas, cujo pagamento em larga escala é possibilitado pela ASE (empréstimos e bolsas). Pura e simplesmente, isto nãéível em Portugal sem uma revisão constitucional. Até lá, este artigo é um exercício académico. Caro leitor, desculpe o tempo que lhe roubei.

O que significa este novo sistema de empréstimos, em Portugal? Contas simples, embora por alto, indicam que vai representar, como encargo do Estado, cerca de 5% da nossa despesa de ASE e abranger inicialmente cerca de 5% do contingente anual de estudantes. Anuncia-se que chegará talvez aos 20% daqui a quase uma década, representando então cerca de 19% da despesa total da ASE. Em outros países europeus, já não pensando no Reino Unido, os empréstimos já representam uma proporção significativa da ASE: 50% na Alemanha, 40% na Holanda, 34% na Finlândia [2]. Não se esqueça que estas percentagens só fazem sentido se aferidas com a despesa total de ASE. Em relação ao total de despesa do estudante [3], ela é de 85% no Reino Unido, 71% na Finlândia, 62% na Holanda. Em Portugal, 24%, mas correspondendo estes 24% a 49 € mensais por estudante, comparados com os 694 € que recebe em média cada estudante britânico.

E o que vai pagar cada diplomado português beneficiário dos empréstimos. Contas redondas, para reembolso de um curso de três anos, 130 € por mês, cerca de 10% do rendimento. Veja-se a situação inglesa, depois do "Higher Education Bill" (2004) [4]. Só começará a pagar quando ganhar 16.000 £ por ano (1530 € por mês) e pagará mensalmente 7 £ (8 €), isto é, uns pesadíssimos 0,5%. Irá pagar mais, cerca de 4%, mas só quando ganhar 2500 £ por mês (2900 €). Além disto, o valor da dívida não afecta o valor mensal do reembolso, apenas a duração total do reembolso.

Isto significa outra coisa essencial. No sistema inglês, e australiano, o Estado também é entidade bancária e suporta este crédito altamente bonificado e de alto risco. Em Portugal, o que se anuncia é outra coisa. O Estado vai gastar 20 M€ por ano. Vai mesmo gastar? Esses 20 M€ anuais não são, de facto, despesa. São apenas imobilização de capital de um fundo de garantia. Se, por sorte, num ano, nenhum contraente de empréstimo falhar as suas obrigações, o Estado não gasta um euro, transita o fundo para o ano seguinte. E quando é que o Estado vai criar este fundo? Obviamente, só faz sentido quando se começarem a exigir as primeiras retribuições dos empréstimos, daqui a meia dúzia de anos. Assim, qualquer um sabe governar.

Em conclusão

Falar de empréstimos, em Portugal, é falar de amendoins. O modelo dos empréstimos é muito interessante, está a vingar na Austrália e na Nova Zelândia, parece que também no Reino Unido. No entanto, tem uma racionalidade que não é coerente com a tradição europeia do financiamento "along the institution", com as propinas gratuitas ou baratas. Em Portugal, essencialmente, está limitado pelas disposições constitucionais. Isto é, esclareçamos, limitado não por condições práticas ou económicas, mas apenas porque a possibilidade de fixação de propinas "à inglesa" não é possível.

Termino, como exemplo elucidativo, com a transcrição de um comunicado do governo de sua majestade, ao apresentar o "Higher Education Bill":

• Up front fees would be removed. No full-time undergraduate student, or parent of a full-time undergraduate student, would have to pay any fees before going to university or while studying;
• You would only start paying back your loan after you left university and when you started earning over £15,000 a year. The current repayment threshold is £10,000. This higher threshold would mean all graduates would repay £450 less every year;
• Repayments would be linked to earnings - the less you earned, the less you would pay: the more you earned, the more you would pay. If you didn't work or your salary dropped below £15,000 a year or less you would not pay back a thing;
• Payments would be made through the tax system like National Insurance or pension contributions;
• Payments would not be based on what you owed; they would be based on what you earned. This means that higher debt would not translate into higher weekly repayments;
• If you were on the average starting salary of £18,000 you would pay back £5.19 a week. Currently, graduates earning that much repay their loan at £13.85 a week;
• If you were from a low income family you would get total government support of at least £2,125 per year which you would not have to repay;
• No real interest would ever be charged on your repayments. The government would subsidise the cost of borrowing so no-one would be penalised for career breaks or taking longer to pay back. The rate of interest would be linked to inflation only so that the amount you repaid would be equal in real terms to the amount you originally borrowed. This is not like credit card debt;
• Universities would be able to vary fees from £0 to £3,000 for any course. Variability would be between courses within universities, not simply between universities;
• Universities would have to sign an access agreement with the Office for Fair Access (OFFA) to be able to charge more than the current fee of £1,125 per year for their courses;
• The Office for Fair Access would protect and promote access by ensuring that any university charging higher fees would use some of the additional income for bursaries or other financial support for low income students.

[1] The National Committee of Inquiry into Higher Education, 1997. "Report of the National Committee"
[2] Eurostudent Report 2005, http://www.mctes.pt/docs/ficheiros/EUROSTUDENT_Report_2005.pdf
[3] OCDE, 2006. "Education at a glance" .
[4] Gabinete do primeiro ministro do RU, 2004. "Facts on university fees", http://www.number-10.gov.uk/output/Page5135.asp

3.9.2007