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João Vasconcelos Costa
Espaço de conversa de um epicurista ou, pretensiosamente, a sabedoria (?) de/dos 60s. Açoriano, muitos anos investigador científico, depois professor universitário, passando por diretor de uma instituição de investigação e ensino, tudo isto com algum trabalho feito de estudo da educação superior. Hoje, novamente com responsabilidades de direção universitária. Albergando aqui a perplexidade angustiada da falta de perspetivas de concretização de ideais nunca realizados. Também, mais prosaicamente, o gosto de bem comer. E peripatético, que isto de ficar sentado é coisa de velhos.
 

A CRISE ANUNCIADA DO ENSINO SUPERIOR

João Vasconcelos Costa

Os próximos anos serão anos negros para as instituições de ensino superior (IES), universidades e politécnicos. Não é novidade para quem estivesse atento às grandes mudanças e desafios que a evolução das formações e das exigências das novas condições de empregabilidade da sociedade do conhecimento e da globalização e, por outro lado, à inércia das IES, ao conservadorismo da sua cultura institucional e à falta de pensamento estratégico e espírito de mudança, tudo factores de incapacidade de lidar com a mudança e de adaptação proactiva às grandes alterações do meio social e do papel do ensino superior.

Os padrões de qualidade das IES no futuro próximo - se é que já não hoje - dependem de profundas modificações: alteração das formações, mais baseadas na aquisição de competências que na aquisição de conhecimentos; mudança da lógica e organização da investigação, no sentido do chamado modo 2 de Gibbons; deslocação da pedagogia para a centragem no aluno e na aprendizagem; utilização das novas tecnologias no "e-learning"; aprendizagem ao longo da vida; treino para o empreendedorismo e introdução de uma lógica de empreendedorismo na organização, governação e gestão das IES; gestão de carreiras com estímulo e recompensa do mérito; modernização da governação e profissionalização da gestão; a assimilação de novos públicos, com creditação das competências adquiridas em exercício profissional ou em formações não convencionais; a inserção no processo de Bolonha; e muito mais.

Salvo uma ou outra experiência pontual de inovação, as IES não estavam a preparar-se para estas grandes mudanças que o ensino superior está a sofrer em todo o mundo e isto, a prazo, conduziria a um abaixamento relativo da qualidade. Não vou tão longe como o Ministro, que disse há dias que, sem intervenções radicais, o sistema cairia de podre dentro de pouco tempo. Mas é indubitável que caminha para uma degradação, principalmente em comparação com os sistemas de ensino superior de alta qualidade.

Mas o que agora ressalta como principal factor de crise é a grave situação quanto ao financiamento do ensino superior. O défice de qualidade que era uma ameaça a prazo passou a ser um risco iminente e muito provável. Desde há meses, com todo o discurso politico de contenção cega da despesa pública, podia-se adivinhar que o ensino superior seria arrastado por esta vaga de contracção da despesa, a abrir uma crise grave de consequências ainda não inteiramente avaliáveis. Agora, ela foi claramente anunciada.

O ensino superior vai ter um aumento nominal nulo de financiamento do Estado entre 2003 e 2006. As consequências serão catastróficas e estranha-se a aparente moderação dos protestos das IES e suas entidades representativas em relação a esta medida sem precedentes. E tanto mais grave quanto o nosso atraso devia exigir um grande investimento no ensino superior. Temos a mais baixa qualificação de população activa jovem da União Europeia, com uma taxa de abandono de estudos antes de concluído o ensino secundário de 46%, contra uma média europeia de 21%; e uma taxa de 10% da população activa com ensino superior, contra a média europeia da 21%. As despesas de funcionamento e de capital, em comparação com os outros países europeus, são das mais baixas. Em 1995, a despesa pública por estudante do ensino superior era de 6073 dólares, contra a média de 8134 dólares dos países da OCDE (valores corrigidos para paridade de poder de compra e por isto consideravelmente superiores, no caso português, ao valor real). Esta situação manteve-se em 1998, com uma despesa em Portugal de 2303 ECU por aluno, comparada com uma despesa média na União Europeia de 3209 ECU.

Da mesma forma, o ensino privado está claramente subfinanciado, não levando as propinas a valor compatível com um financiamento de qualidade. Pode-se estimar que, no ensino privado, a despesa média por aluno andará à volta de 2500 dólares, muito inferior à média da OCDE (tendo-se a descontar, no entanto, que o peso do ensino não laboratorial, no ensino privado, tende a baixar o valor médio dos custos). Não é com o actual valor das propinas que as instituições privadas podem oferecer um ensino de alta qualidade, ministrado por docentes altamente qualificados. As universidades privadas também estão em risco (em alguns casos, de falência) pela diminuição do número de candidatos, que agora têm mais possibilidades de acesso às vagas do ensino público.

Num estudo do CIPES (A. Amaral, P. Teixeira e A. Rodrigues) para o CRUP, estima-se o financiamento em 2005 partindo duma situação de desaceleração do crescimento do número de alunos (de 4% em 2000 nas universidades para 1,4% em 2005 e de 10% para 0,7% no politécnico), com acréscimos salariais de 2% ao ano e com convergência total para o orçamento padrão em 2005. Nestas condições, entre 1999 e 2005, o financiamento das universidades deveria subir 61,5%, até um valor final de 38,2 milhões de euros e o do politécnico deveria subir 53,2%, com um valor final de 12,5 milhões de euros.

A manutenção do financiamento até 2006 com valores nominais de 2003 (de facto, de 2002), a manter-se uma taxa de inflação de cerca de 3%, significa que, em termos reais, as IES receberão em 2006 apenas 89% do que receberam em 2002. Esta percentagem é o que muitas IES já gastam só com despesas de pessoal. Se considerarmos os inevitáveis aumentos salariais da função pública, e mesmo considerando por absurdo que não haverá progressões nem promoções, a despesa de pessoal em 2006 será de 95,7% do orçamento mantido a valores nominais de 2003. A fracção de funcionamento ficará por uns míseros 4,35 do orçamento. Na média dos principais países da OCDE, a fracção de custos de funcionamento é de 31%. Por exemplo, na Alemanha, a distribuição média do orçamento é de 60% para despesas de pessoal, 27% para despesas de funcionamento e 13% para despesas de capital. Todavia, é difícil fazer comparações com a situação portuguesa, porque os orçamentos totais das universidades, incluindo os projectos de investigação, não são públicos. Dizem-me algumas fontes que, numa ou noutra universidade com uma boa gestão orçamental e uma boa carteira de projectos de investigação com financiamento próprio se conseguem até agora (mas obviamente que não nos próximos anos) percentagens não muito distantes das referidas percentagens alemãs. Mas creio que são casos excepcionais. Em todo o caso, deve-se ter em conta que a diferença de valor de salários entre Portugal e esses países é muito maior do que a diferença de custos em despesas de funcionamento. Portanto, em termos reais, a nossa fracção de despesas de funcionamento ainda é mais reduzida.

A receita do Ministério para a superação da crise financeira assenta no aumento das receitas próprias (deduz-se que incluindo as propinas), na utilização de saldos, no aumento das receitas de investigação e serviços e na racionalização da gestão. Segundo o Presidente do CRUP (Público, 27.12.2002), "podem vender-se mais serviços de consultadoria e investigação", embora "as universidades e os professores não podem transformar-se numa espécie de caixeiros-viajantes com um catálogo debaixo do braço, tendo em vista a angariação de fundos". Mesmo com esta prevenção, considero que a hipótese de maior volume de vendas de serviços e investigação é relativamente irrealista e que o sistema está praticamente saturado.

Não creio que, nas nossas condições actuais, as IES tenham possibilidades de vencer esta crise iminente, tanto pela sua incapacidade de adaptação, dada a sua inércia e a falta de espírito de mudança da cultura universitária, quanto pelo irrealismo das sugestões do ministério. Vejamos:

1. Racionalização da gestão. Importa, quanto a este aspecto, olhar mais para a gestão das faculdades do que a das universidades a nível central das reitorias. Na maioria dos casos, as decisões fundamentais de gestão dependem dos conselhos directivos. São órgãos obsoletos, do ponto de vista da gestão e nem o seu presidente tem condições para uma acção governativa eficaz. A lógica é electiva, mesmo no caso de directores individualizados, que não são escolhidos pelo seu perfil de directores mas sim eleitos pela assembleia de representantes da faculdade. Assim, o presidente do conselho directivo, tem uma autoridade limitada, sendo tido como um representante dos interesses grupais e árbitro de eventuais conflitos entre esses interesses, mais do que um verdadeiro líder. Os directores assim designados, ainda por cima muitas vezes olhando para a sua reeleição, têm dificuldade em tomar decisões impopulares e limitam-se muitas vezes a gerir a rotina. Não há hoje um exemplo de uma empresa, de uma fundação, de um instituto público em que o seu dirigente máximo seja escolhido desta forma.

A competência do director ou presidente do conselho directivo devia comportar obrigatoriamente a gestão administrativa e financeira. É um domínio de acção de direcção que tende a ser visto como rotina burocrática e de menor importância no contexto da direcção de uma instituição universitária. É olhada com sobranceria académica pelos universitários, por vezes mesmo por aqueles que têm que a fazer. Ou então como um sacrifício burocrático, mas também como um alibi, que não deixa fazer as coisas tidas como mais importantes. Ela é forçosamente exercida por docentes sem qualificações profissionais de gestão e a situação obviamente não vai mudar nos próximos anos de crise.

Um papel técnico importante poderia ser desempenhado pelo director de serviços ou secretário da faculdade. É uma ilusão. São recrutados na função pública, com os consequentes vícios culturais acumulados e ainda por cima maioritariamente de entre juristas, impreparados para uma gestão moderna. Nada impede que as faculdades contratem, por receitas próprias, gestores profissionais mas, nas constrições financeiras que estamos a discutir, isto não é realista.

Os dirigentes universitários pecam por uma capacidade limitada de gestão. Mas também é verdade que o aparelho administrativo das universidades e faculdades não ajuda e que não há boa gestão sem boa informação contabilística. Os funcionários administrativos são geralmente mal treinados, vivem na rotina da administração pública, não têm incentivos e seriam rejeitados em qualquer empresa moderna. Sei-o por experiência própria e por muitas queixas de outros directores. Reconhecendo que com alguma imodéstia, posso dizer que, como director de um instituto, pretendi introduzir uma reforma administrativa, com procedimentos modernos e racionais, com reorganização de toda a contabilidade (incluindo a criação de um sistema de contabilidade analítica, que continua a não haver em muitas escolas) e tentando colocar a gestão do meu instituto na fronteira da modernidade e da qualidade empresarial. Mas também verifiquei como os serviços eram incapazes de corresponder a essa reforma administrativa. Por isto há o exemplo, creio que único, de uma escola que entregou a sua administração a uma empresa privada, por "outsourcing", mas mais uma vez isto, sendo muito caro, não é receita generalizável nesta situação de crise financeira.

2. Receitas de investigação e serviços, saldos. As receitas utilizáveis pelas instituições, quanto á investigação, são as dos "overheads" de projectos e as do financiamento plurianual dos centros. O financiamento plurianual é diminuto, não chegando, na melhor das hipóteses, a 2 ou 3% do orçamento das universidades e não há sinais de vir a aumentar. Compare-se com a situação na Inglaterra, em que o financiamento de base da investigação, a cargo das agências financiadoras da universidade, representa cerca de 40% do financiamento total da universidade.

Os "overheads", no valor máximo de 20% no caso dos projectos da Fundação para a Ciência e Tecnologia, também não são um factor relevante de compensação do decréscimo, em termos reais, do orçamento de Estado das IES. À escala europeia, é um valor muito baixo. Voltando ao exemplo inglês, no caso do financiamento de projectos pelos conselhos de investigação, os "overheads" vão até 45% dos custos de pessoal envolvido nos projectos. Mas um estudo da Coopers & Lybrand concluiu que, em certas universidades e em certas disciplinas científicas, os "overheads" deviam ir até 55-65%.

Mas pretender compensar o decréscimo do financiamento com receitas de investigação, no que se refere a investimento público, certamente não faz sentido porque, apesar de não ter sido anunciada para a investigação uma medida tão drástica como a do financiamento das IES, é razoável admitir-se que, na mesma onda, o orçamento da ciência também sofrerá cortes nos próximos anos.

Também não me parece realista pretender-se obter maiores receitas dos contratos com as empresas, sejam de investigação sejam de prestação de serviços. É certo que há algumas experiências bem sucedidas mas elas estão longe de constituir a regra e de virem a expandir-se de forma a ter significado no financiamento das IES. Em muitos casos, essas relações ficam-se por um nível baixo, também de rendimento, como actividades de pouco valor acrescentado, como consultoria, análise de qualidade, endogenização e aperfeiçoamento de métodos e outras.

Sobre a relação entre a universidade e as empresas, a ideia feita - e realista - é a de que as empresas não se interessam pela inovação e não têm uma estratégia de longo prazo, que há falta de empresários com cultura de inovação, com capacidade de provocar e aproveitar a investigação e com o gosto do investimento de capital de risco. As empresas têm défices de capacidade de pedido, quantas vezes até incapacidade de organizar um caderno de encargos e carecem de empresários esclarecidos e empreendedores, com um mínimo de formação científica que lhes permita compreender razoavelmente o discurso científico dos universitários. Inversamente, as empresas queixam-se de que os universitários são teóricos desligados das realidades e do mercado e desinteressados da vida económica. Os universitários têm falta de espírito de marketing, de compreensão das situações reais e de linguagem própria para tratar com as empresas. Estas percepções dificultam o diálogo e a criação de um clima de confiança mútua, mas correspondem à realidade.

É difícil haver relações de investigação entre a universidade e as empresas se estas não tiverem a sua própria investigação, que fica complementada pela investigação encomendada à universidade. Por isto, é inegável que se deve fazer um esforço de desenvolvimento científico do sistema empresarial existente mas o futuro desse desenvolvimento passa prioritariamente pela criação ou instalação em Portugal de novas empresas, com nova mentalidade, em particular em áreas modernas e dinâmicas das tecnologias. Enquanto não se criarem as condições favoráveis à criação endógena de novas empresas inovadoras, um sector industrial tecnologicamente avançado e com prática da investigação vai depender muito da instalação de empresas com origem estrangeira, como aconteceu no "milagre" irlandês. Tudo isto é, naturalmente, a uma escala de tempo que não é comensurável com a solução da crise actual.

Finalmente uma nota sobre a tão falada questão dos saldos. Eles são negligíveis no que respeita ao orçamento de Estado e só têm significado, e nem em todas as universidades, em relação às receitas próprias. Mas, para além do facto de que estes saldos não são mero entesouramento e deviam ser salvaguardados para lançamento de experiências de qualidade, uma fracção apreciável dos saldos resulta de adiantamentos de financiamentos de projectos de investigação e são portanto verbas consignadas, que não podem ser desviadas para financiamento corrente das IES.

3. Propinas. Na situação actual, como escrevi recentemente ("O aumento inevitável das propinas"), é inevitável um aumento das propinas. Mas nem esse aumento será remédio absoluto para a crise financeira nem, como também escrevi, ele poderá ser feito sem condições de compensação.

As propinas em Portugal representam apenas 7 a 8% do orçamento das IES. Na generalidade dos países europeus, com excepção da Alemanha e dos países escandinavos que têm ensino gratuito, esse valor vai para cerca de 25%. Com o nível de vida dos portugueses, subir as propinas para essa percentagem é impensável, a menos que esse aumento fosse acompanhado de financiamentos ao estudante, quer segundo o modelo do cheque (o mais caro) quer segundo o modelo dos empréstimos (o mais barato). Em qualquer dos casos, ainda seria indispensável completar o sistema com bolsas de estudo, sob risco de maior exclusão do ensino superior, num país que, como se disse acima, tem a mais alta taxa europeia de abandono de estudos no fim da escolaridade obrigatória e a mais baixa taxa de população activa com habilitação superior.

Vimos que as IES vão ter que recuperar 11% de quebra do seu financiamento até 2006. Se à custa das propinas, significa elas passarem de 8% do financiamento para 19%, ou seja mais 2,4 vezes. Isto exigiria os mecanismos compensatórios que referimos e, se não há dinheiro para as IES, também não haverá dinheiro para isso. Sem essas compensações, os custos politicos de tal aumento das propinas são altíssimos e não se admite facilmente que quer o Governo quer as IES queiram pagar esse preço politico e enfrentar uma inevitável e forte oposição da opinião pública, a começar pelos estudantes. A Ministra das Finanças certamente se lembra da sua derrota, quando Ministra da Educação, face à tenaz oposição dos estudantes quando pretendeu aumentar as propinas. E tratava-se de um aumento bem menor do que aquele que estamos a discutir.

4. Encerrar cursos economicamente inviáveis. É um discurso recorrente do Ministério, o da necessidade de fazer economias por extinção de cursos redundantes, repetidos em escolas geograficamente próximas ou com um número muito reduzido de alunos. Muito se tem argumentado contra algum simplismo desta ideia. Limito-me a referir dois factos que reduzem consideravelmente o alcance dessa medida. Por um lado, muitos desses cursos com baixa frequência têm disciplinas comuns a outros cursos de frequência mais elevada. Dou o meu próprio exemplo, indo leccionar uma disciplina em que terei cinquenta alunos de uma licenciatura e cinco de outra, nas mesmas aulas. Portanto, a extinção dos cursos com baixa frequência, mantendo-se os outros cursos, não leva a economias. Pelo contrario, mantendo-se a despesa dessas disciplinas comuns, diminuem as receitas que são calculadas segundo a fórmula de financiamento e, portanto, segundo o número de alunos.

Por outro lado, a despesa mais considerável das IES é com pessoal (80 a 90%). Mas não há pessoal especificamente adstrito aos cursos possivelmente a extinguir e, mesmo que houvesse, não se vê, nem na prática nem legalmente, como é que as IES os iriam despedir.

5. Mestrados e pós-graduações. Teoricamente, uma maior oferta de mestrados e de cursos de pós-graduação poderia ser uma fonte adicional de receitas, dado que as propinas são muito mais altas e não limitadas legalmente. No entanto, com excepção de algumas acções em escolas específicas (MBAs, formação de executivos), tudo indica que já temos um número exagerado de mestrados, para cima de 500, e que o mercado está praticamente saturado.

Conclusões

Por tudo isto, correndo o risco de ser acusado de pessimista, estou convencido de que as IES não vão ser capazes de superar esta crise financeira gravíssima e não vai haver condições para custear com a qualidade actual (boa ou má) a sua actividade. Mas há mais.

Esta situação vai ter reflexos importantes na politica de pessoal e, quase certamente, no seu ordenamento jurídico, o próximo estatuto da carreira. O estatuto certamente não contemplará o encargo obrigatório da promoção automática de assistentes doutorados a professor auxiliar. Isto até é correcto, desde que se abram com regularidade concursos de admissão à carreira na categoria de professor auxiliar e haja perspectivas de emprego para os assistentes que não entrem na carreira, o que é difícil numa situação de desemprego crescente. Não acredito, nestas condições financeiras, que haja recrutamento significativo de jovens doutorados para as IES. Assim, o corpo docente vai-se atrofiar e envelhecer, a carga docente individual vai aumentar, o tempo disponível para a investigação (se houver fundos para ela!) e, consequentemente, para a valorização curricular, vai diminuir. Não haverá disponibilidade financeira para concursos de promoção. A dedicação e empenho profissional vão-se ressentir, porque naturalmente ninguém trabalha bem insatisfeito e sem estímulos.

A esta situação previsível de descontentamento dos docentes vai certamente juntar-se a agitação estudantil, que, se forte e continuada, pode quase paralisar a universidade, como nos mostra a experiência. Vão-se somar explosivamente estes factores - inércia das IES, incapacidade de gerar receitas alternativas, descontentamento dos docentes, agitação dos estudantes. Tudo isto junto tem uma consequência inevitável: a baixa de qualidade, numa época em que qualidade é a pedra de toque de toda a politica e actividade do ensino superior.

Sinceramente, gostava de estar mais optimista. Espero que eventuais críticas e comentários a este texto me convençam de que estou errado.

O Ministro não precisa dizer que, sem a sua intervenção, o sistema iria cair de podre. Antes disso, ele corre o risco de morrer por asfixia.