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A CRISE ANUNCIADA DO ENSINO SUPERIOR
João Vasconcelos Costa
Os próximos anos serão anos negros para as instituições
de ensino superior (IES), universidades e politécnicos. Não é novidade
para quem estivesse atento às grandes mudanças e desafios que
a evolução das formações e das exigências
das novas condições de empregabilidade da sociedade do conhecimento
e da globalização e, por outro lado, à inércia
das IES, ao conservadorismo da sua cultura institucional e à falta
de pensamento estratégico e espírito de mudança, tudo
factores de incapacidade de lidar com a mudança e de adaptação
proactiva às grandes alterações do meio social e do
papel do ensino superior.
Os padrões de qualidade das IES no futuro próximo - se é que
já não hoje - dependem de profundas modificações:
alteração das formações, mais baseadas na aquisição
de competências que na aquisição de conhecimentos; mudança
da lógica e organização da investigação, no
sentido do chamado modo 2 de Gibbons; deslocação da pedagogia para
a centragem no aluno e na aprendizagem; utilização das novas tecnologias
no "e-learning"; aprendizagem ao longo da vida; treino para o empreendedorismo
e introdução de uma lógica de empreendedorismo na organização,
governação e gestão das IES; gestão de carreiras
com estímulo e recompensa do mérito; modernização
da governação e profissionalização da gestão;
a assimilação de novos públicos, com creditação
das competências adquiridas em exercício profissional ou em formações
não convencionais; a inserção no processo de Bolonha; e
muito mais.
Salvo uma ou outra experiência pontual de inovação, as IES
não estavam a preparar-se para estas grandes mudanças que o ensino
superior está a sofrer em todo o mundo e isto, a prazo, conduziria a um
abaixamento relativo da qualidade. Não vou tão longe como o Ministro,
que disse há dias que, sem intervenções radicais, o sistema
cairia de podre dentro de pouco tempo. Mas é indubitável que caminha
para uma degradação, principalmente em comparação
com os sistemas de ensino superior de alta qualidade.
Mas o que agora ressalta como principal factor de crise é a grave situação
quanto ao financiamento do ensino superior. O défice de qualidade que
era uma ameaça a prazo passou a ser um risco iminente e muito provável.
Desde há meses, com todo o discurso politico de contenção
cega da despesa pública, podia-se adivinhar que o ensino superior seria
arrastado por esta vaga de contracção da despesa, a abrir uma crise
grave de consequências ainda não inteiramente avaliáveis.
Agora, ela foi claramente anunciada.
O ensino superior vai ter um aumento nominal nulo de financiamento do Estado
entre 2003 e 2006. As consequências serão catastróficas e
estranha-se a aparente moderação dos protestos das IES e suas entidades
representativas em relação a esta medida sem precedentes. E tanto
mais grave quanto o nosso atraso devia exigir um grande investimento no ensino
superior. Temos a mais baixa qualificação de população
activa jovem da União Europeia, com uma taxa de abandono de estudos antes
de concluído o ensino secundário de 46%, contra uma média
europeia de 21%; e uma taxa de 10% da população activa com ensino
superior, contra a média europeia da 21%. As despesas de funcionamento
e de capital, em comparação com os outros países europeus,
são das mais baixas. Em 1995, a despesa pública por estudante do
ensino superior era de 6073 dólares, contra a média de 8134 dólares
dos países da OCDE (valores corrigidos para paridade de poder de compra
e por isto consideravelmente superiores, no caso português, ao valor real).
Esta situação manteve-se em 1998, com uma despesa em Portugal de
2303 ECU por aluno, comparada com uma despesa média na União Europeia
de 3209 ECU.
Da mesma forma, o ensino privado está claramente subfinanciado, não
levando as propinas a valor compatível com um financiamento de qualidade.
Pode-se estimar que, no ensino privado, a despesa média por aluno andará à volta
de 2500 dólares, muito inferior à média da OCDE (tendo-se
a descontar, no entanto, que o peso do ensino não laboratorial, no ensino
privado, tende a baixar o valor médio dos custos). Não é com
o actual valor das propinas que as instituições privadas podem
oferecer um ensino de alta qualidade, ministrado por docentes altamente qualificados.
As universidades privadas também estão em risco (em alguns casos,
de falência) pela diminuição do número de candidatos,
que agora têm mais possibilidades de acesso às vagas do ensino público.
Num estudo do CIPES (A. Amaral, P. Teixeira e A. Rodrigues) para o CRUP, estima-se
o financiamento em 2005 partindo duma situação de desaceleração
do crescimento do número de alunos (de 4% em 2000 nas universidades para
1,4% em 2005 e de 10% para 0,7% no politécnico), com acréscimos
salariais de 2% ao ano e com convergência total para o orçamento
padrão em 2005. Nestas condições, entre 1999 e 2005, o financiamento
das universidades deveria subir 61,5%, até um valor final de 38,2 milhões
de euros e o do politécnico deveria subir 53,2%, com um valor final de
12,5 milhões de euros.
A manutenção do financiamento até 2006 com valores nominais
de 2003 (de facto, de 2002), a manter-se uma taxa de inflação de
cerca de 3%, significa que, em termos reais, as IES receberão em 2006
apenas 89% do que receberam em 2002. Esta percentagem é o que muitas IES
já gastam só com despesas de pessoal. Se considerarmos os inevitáveis
aumentos salariais da função pública, e mesmo considerando
por absurdo que não haverá progressões nem promoções,
a despesa de pessoal em 2006 será de 95,7% do orçamento mantido
a valores nominais de 2003. A fracção de funcionamento ficará por
uns míseros 4,35 do orçamento. Na média dos principais países
da OCDE, a fracção de custos de funcionamento é de 31%.
Por exemplo, na Alemanha, a distribuição média do orçamento é de
60% para despesas de pessoal, 27% para despesas de funcionamento e 13% para despesas
de capital. Todavia, é difícil fazer comparações
com a situação portuguesa, porque os orçamentos totais das
universidades, incluindo os projectos de investigação, não
são públicos. Dizem-me algumas fontes que, numa ou noutra universidade
com uma boa gestão orçamental e uma boa carteira de projectos de
investigação com financiamento próprio se conseguem até agora
(mas obviamente que não nos próximos anos) percentagens não
muito distantes das referidas percentagens alemãs. Mas creio que são
casos excepcionais. Em todo o caso, deve-se ter em conta que a diferença
de valor de salários entre Portugal e esses países é muito
maior do que a diferença de custos em despesas de funcionamento. Portanto,
em termos reais, a nossa fracção de despesas de funcionamento ainda é mais
reduzida.
A receita do Ministério para a superação da crise financeira
assenta no aumento das receitas próprias (deduz-se que incluindo as propinas),
na utilização de saldos, no aumento das receitas de investigação
e serviços e na racionalização da gestão. Segundo
o Presidente do CRUP (Público, 27.12.2002), "podem vender-se mais
serviços de consultadoria e investigação", embora "as
universidades e os professores não podem transformar-se numa espécie
de caixeiros-viajantes com um catálogo debaixo do braço, tendo
em vista a angariação de fundos". Mesmo com esta prevenção,
considero que a hipótese de maior volume de vendas de serviços
e investigação é relativamente irrealista e que o sistema
está praticamente saturado.
Não creio que, nas nossas condições actuais, as IES tenham
possibilidades de vencer esta crise iminente, tanto pela sua incapacidade de
adaptação, dada a sua inércia e a falta de espírito
de mudança da cultura universitária, quanto pelo irrealismo das
sugestões do ministério. Vejamos:
1. Racionalização da gestão. Importa, quanto a
este aspecto, olhar mais para a gestão das faculdades do que a das universidades
a nível central das reitorias. Na maioria dos casos, as decisões
fundamentais de gestão dependem dos conselhos directivos. São órgãos
obsoletos, do ponto de vista da gestão e nem o seu presidente tem condições
para uma acção governativa eficaz. A lógica é electiva,
mesmo no caso de directores individualizados, que não são escolhidos
pelo seu perfil de directores mas sim eleitos pela assembleia de representantes
da faculdade. Assim, o presidente do conselho directivo, tem uma autoridade limitada,
sendo tido como um representante dos interesses grupais e árbitro de eventuais
conflitos entre esses interesses, mais do que um verdadeiro líder. Os
directores assim designados, ainda por cima muitas vezes olhando para a sua reeleição,
têm dificuldade em tomar decisões impopulares e limitam-se muitas
vezes a gerir a rotina. Não há hoje um exemplo de uma empresa,
de uma fundação, de um instituto público em que o seu dirigente
máximo seja escolhido desta forma.
A competência do director ou presidente do conselho directivo devia comportar
obrigatoriamente a gestão administrativa e financeira. É um domínio
de acção de direcção que tende a ser visto como rotina
burocrática e de menor importância no contexto da direcção
de uma instituição universitária. É olhada com sobranceria
académica pelos universitários, por vezes mesmo por aqueles que
têm que a fazer. Ou então como um sacrifício burocrático,
mas também como um alibi, que não deixa fazer as coisas tidas como
mais importantes. Ela é forçosamente exercida por docentes sem
qualificações profissionais de gestão e a situação
obviamente não vai mudar nos próximos anos de crise.
Um papel técnico importante poderia ser desempenhado pelo director de
serviços ou secretário da faculdade. É uma ilusão.
São recrutados na função pública, com os consequentes
vícios culturais acumulados e ainda por cima maioritariamente de entre
juristas, impreparados para uma gestão moderna. Nada impede que as faculdades
contratem, por receitas próprias, gestores profissionais mas, nas constrições
financeiras que estamos a discutir, isto não é realista.
Os dirigentes universitários pecam por uma capacidade limitada de gestão.
Mas também é verdade que o aparelho administrativo das universidades
e faculdades não ajuda e que não há boa gestão sem
boa informação contabilística. Os funcionários administrativos
são geralmente mal treinados, vivem na rotina da administração
pública, não têm incentivos e seriam rejeitados em qualquer
empresa moderna. Sei-o por experiência própria e por muitas queixas
de outros directores. Reconhecendo que com alguma imodéstia, posso dizer
que, como director de um instituto, pretendi introduzir uma reforma administrativa,
com procedimentos modernos e racionais, com reorganização de toda
a contabilidade (incluindo a criação de um sistema de contabilidade
analítica, que continua a não haver em muitas escolas) e tentando
colocar a gestão do meu instituto na fronteira da modernidade e da qualidade
empresarial. Mas também verifiquei como os serviços eram incapazes
de corresponder a essa reforma administrativa. Por isto há o exemplo,
creio que único, de uma escola que entregou a sua administração
a uma empresa privada, por "outsourcing", mas mais uma vez isto, sendo
muito caro, não é receita generalizável nesta situação
de crise financeira.
2. Receitas de investigação e serviços, saldos.
As receitas utilizáveis pelas instituições, quanto á investigação,
são as dos "overheads" de projectos e as do financiamento plurianual
dos centros. O financiamento plurianual é diminuto, não chegando,
na melhor das hipóteses, a 2 ou 3% do orçamento das universidades
e não há sinais de vir a aumentar. Compare-se com a situação
na Inglaterra, em que o financiamento de base da investigação,
a cargo das agências financiadoras da universidade, representa cerca de
40% do financiamento total da universidade.
Os "overheads", no valor máximo de 20% no caso dos projectos
da Fundação para a Ciência e Tecnologia, também não
são um factor relevante de compensação do decréscimo,
em termos reais, do orçamento de Estado das IES. À escala europeia, é um
valor muito baixo. Voltando ao exemplo inglês, no caso do financiamento
de projectos pelos conselhos de investigação, os "overheads" vão
até 45% dos custos de pessoal envolvido nos projectos. Mas um estudo da
Coopers & Lybrand concluiu que, em certas universidades e em certas disciplinas
científicas, os "overheads" deviam ir até 55-65%.
Mas pretender compensar o decréscimo do financiamento com receitas de
investigação, no que se refere a investimento público, certamente
não faz sentido porque, apesar de não ter sido anunciada para a
investigação uma medida tão drástica como a do financiamento
das IES, é razoável admitir-se que, na mesma onda, o orçamento
da ciência também sofrerá cortes nos próximos anos.
Também não me parece realista pretender-se obter maiores receitas
dos contratos com as empresas, sejam de investigação sejam de prestação
de serviços. É certo que há algumas experiências bem
sucedidas mas elas estão longe de constituir a regra e de virem a expandir-se
de forma a ter significado no financiamento das IES. Em muitos casos, essas relações
ficam-se por um nível baixo, também de rendimento, como actividades
de pouco valor acrescentado, como consultoria, análise de qualidade, endogenização
e aperfeiçoamento de métodos e outras.
Sobre a relação entre a universidade e as empresas, a ideia feita
- e realista - é a de que as empresas não se interessam pela inovação
e não têm uma estratégia de longo prazo, que há falta
de empresários com cultura de inovação, com capacidade de
provocar e aproveitar a investigação e com o gosto do investimento
de capital de risco. As empresas têm défices de capacidade de pedido,
quantas vezes até incapacidade de organizar um caderno de encargos e carecem
de empresários esclarecidos e empreendedores, com um mínimo de
formação científica que lhes permita compreender razoavelmente
o discurso científico dos universitários. Inversamente, as empresas
queixam-se de que os universitários são teóricos desligados
das realidades e do mercado e desinteressados da vida económica. Os universitários
têm falta de espírito de marketing, de compreensão das situações
reais e de linguagem própria para tratar com as empresas. Estas percepções
dificultam o diálogo e a criação de um clima de confiança
mútua, mas correspondem à realidade.
É difícil haver relações de investigação
entre a universidade e as empresas se estas não tiverem a sua própria
investigação, que fica complementada pela investigação
encomendada à universidade. Por isto, é inegável que se
deve fazer um esforço de desenvolvimento científico do sistema
empresarial existente mas o futuro desse desenvolvimento passa prioritariamente
pela criação ou instalação em Portugal de novas empresas,
com nova mentalidade, em particular em áreas modernas e dinâmicas
das tecnologias. Enquanto não se criarem as condições favoráveis à criação
endógena de novas empresas inovadoras, um sector industrial tecnologicamente
avançado e com prática da investigação vai depender
muito da instalação de empresas com origem estrangeira, como aconteceu
no "milagre" irlandês. Tudo isto é, naturalmente, a uma
escala de tempo que não é comensurável com a solução
da crise actual.
Finalmente uma nota sobre a tão falada questão dos saldos. Eles
são negligíveis no que respeita ao orçamento de Estado e
só têm significado, e nem em todas as universidades, em relação às
receitas próprias. Mas, para além do facto de que estes saldos
não são mero entesouramento e deviam ser salvaguardados para lançamento
de experiências de qualidade, uma fracção apreciável
dos saldos resulta de adiantamentos de financiamentos de projectos de investigação
e são portanto verbas consignadas, que não podem ser desviadas
para financiamento corrente das IES.
3. Propinas. Na situação actual, como escrevi recentemente
("O aumento inevitável das propinas"), é inevitável
um aumento das propinas. Mas nem esse aumento será remédio absoluto
para a crise financeira nem, como também escrevi, ele poderá ser
feito sem condições de compensação.
As propinas em Portugal representam apenas 7 a 8% do orçamento das IES.
Na generalidade dos países europeus, com excepção da Alemanha
e dos países escandinavos que têm ensino gratuito, esse valor vai
para cerca de 25%. Com o nível de vida dos portugueses, subir as propinas
para essa percentagem é impensável, a menos que esse aumento fosse
acompanhado de financiamentos ao estudante, quer segundo o modelo do cheque (o
mais caro) quer segundo o modelo dos empréstimos (o mais barato). Em qualquer
dos casos, ainda seria indispensável completar o sistema com bolsas de
estudo, sob risco de maior exclusão do ensino superior, num país
que, como se disse acima, tem a mais alta taxa europeia de abandono de estudos
no fim da escolaridade obrigatória e a mais baixa taxa de população
activa com habilitação superior.
Vimos que as IES vão ter que recuperar 11% de quebra do seu financiamento
até 2006. Se à custa das propinas, significa elas passarem de 8%
do financiamento para 19%, ou seja mais 2,4 vezes. Isto exigiria os mecanismos
compensatórios que referimos e, se não há dinheiro para
as IES, também não haverá dinheiro para isso. Sem essas
compensações, os custos politicos de tal aumento das propinas são
altíssimos e não se admite facilmente que quer o Governo quer as
IES queiram pagar esse preço politico e enfrentar uma inevitável
e forte oposição da opinião pública, a começar
pelos estudantes. A Ministra das Finanças certamente se lembra da sua
derrota, quando Ministra da Educação, face à tenaz oposição
dos estudantes quando pretendeu aumentar as propinas. E tratava-se de um aumento
bem menor do que aquele que estamos a discutir.
4. Encerrar cursos economicamente inviáveis. É um discurso
recorrente do Ministério, o da necessidade de fazer economias por extinção
de cursos redundantes, repetidos em escolas geograficamente próximas ou
com um número muito reduzido de alunos. Muito se tem argumentado contra
algum simplismo desta ideia. Limito-me a referir dois factos que reduzem consideravelmente
o alcance dessa medida. Por um lado, muitos desses cursos com baixa frequência
têm disciplinas comuns a outros cursos de frequência mais elevada.
Dou o meu próprio exemplo, indo leccionar uma disciplina em que terei
cinquenta alunos de uma licenciatura e cinco de outra, nas mesmas aulas. Portanto,
a extinção dos cursos com baixa frequência, mantendo-se os
outros cursos, não leva a economias. Pelo contrario, mantendo-se a despesa
dessas disciplinas comuns, diminuem as receitas que são calculadas segundo
a fórmula de financiamento e, portanto, segundo o número de alunos.
Por outro lado, a despesa mais considerável das IES é com pessoal
(80 a 90%). Mas não há pessoal especificamente adstrito aos cursos
possivelmente a extinguir e, mesmo que houvesse, não se vê, nem
na prática nem legalmente, como é que as IES os iriam despedir.
5. Mestrados e pós-graduações. Teoricamente, uma
maior oferta de mestrados e de cursos de pós-graduação poderia
ser uma fonte adicional de receitas, dado que as propinas são muito mais
altas e não limitadas legalmente. No entanto, com excepção
de algumas acções em escolas específicas (MBAs, formação
de executivos), tudo indica que já temos um número exagerado de
mestrados, para cima de 500, e que o mercado está praticamente saturado.
Conclusões
Por tudo isto, correndo o risco de ser acusado de pessimista, estou convencido
de que as IES não vão ser capazes de superar esta crise financeira
gravíssima e não vai haver condições para custear
com a qualidade actual (boa ou má) a sua actividade. Mas há mais.
Esta situação vai ter reflexos importantes na politica de pessoal
e, quase certamente, no seu ordenamento jurídico, o próximo estatuto
da carreira. O estatuto certamente não contemplará o encargo obrigatório
da promoção automática de assistentes doutorados a professor
auxiliar. Isto até é correcto, desde que se abram com regularidade
concursos de admissão à carreira na categoria de professor auxiliar
e haja perspectivas de emprego para os assistentes que não entrem na carreira,
o que é difícil numa situação de desemprego crescente.
Não acredito, nestas condições financeiras, que haja recrutamento
significativo de jovens doutorados para as IES. Assim, o corpo docente vai-se
atrofiar e envelhecer, a carga docente individual vai aumentar, o tempo disponível
para a investigação (se houver fundos para ela!) e, consequentemente,
para a valorização curricular, vai diminuir. Não haverá disponibilidade
financeira para concursos de promoção. A dedicação
e empenho profissional vão-se ressentir, porque naturalmente ninguém
trabalha bem insatisfeito e sem estímulos.
A esta situação previsível de descontentamento dos docentes
vai certamente juntar-se a agitação estudantil, que, se forte e
continuada, pode quase paralisar a universidade, como nos mostra a experiência.
Vão-se somar explosivamente estes factores - inércia das IES, incapacidade
de gerar receitas alternativas, descontentamento dos docentes, agitação
dos estudantes. Tudo isto junto tem uma consequência inevitável:
a baixa de qualidade, numa época em que qualidade é a pedra de
toque de toda a politica e actividade do ensino superior.
Sinceramente, gostava de estar mais optimista. Espero que eventuais críticas
e comentários a este texto me convençam de que estou errado.
O Ministro não precisa dizer que, sem a sua intervenção,
o sistema iria cair de podre. Antes disso, ele corre o risco de morrer por asfixia.
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