Alberto Amaral e J. Vasconcelos Costa

DEBATE SOBRE REGULAÇÃO, ESTADO E MERCADO (II)

Resposta de Alberto Amaral:

Caro João,

Este debate é um prazer embora não substitua uma boa discussão em volta de uma mesa. Temos de pensar nisso. O que diz sobre a minha posição de grande crítica em relação ao mercado é verdade. Trata-se de uma moda perigosa e que já causou muitos problemas em outros países e que eu vejo ser assumida por pessoa que deveriam ser mais cuidadosas e pela imprensa. Por isso fiquei satisfeito pela sua posição uma vez que a leitura do seu documento não lhe faz justiça.
O que eu chamo de regulação híbrida corresponde à situação que se vive na generalidade dos países europeus (incluindo a Inglaterra de Margaret Thatcher) onde apesar de um movimento no sentido da autonomia das instituições nunca foi criado um verdadeiro mercado de educação e onde o estado continua a regular, embora usando uma retórica de mercado e utilizando alguns dos mecanismos de regulação tipo-mercado em vez dos mecanismos tradicionais de regulação pública. Veja, por exemplo, Trow, M., (1996), "Trust, Markets and Accountability in Higher Education: a Comparative Perspective", Higher Education Policy, 9, 4, 309-324.

Concordo que a situação actual é insustentável: as universidades criam os cursos que lhes apetece e passam a conta ao governo. Embora a legislação permita o controlo pelo Estado - a lei diz que o governo pode decidir pelo não financiamento do curso; porém, nunca houve coragem para o fazer excepto num caso: a criação do curso de Direito pela Universidade do Minho que não foi financiado nos primeiros dois anos mas depois, à boa moda portuguesa...

(JVC - Esta é a questão essencial. Estamos de acordo em que a situação actual é insustentável. Na mensagem anterior, julgo ter dado argumentos indiscutíveis, principalmente de natureza financeira. Também estamos de acordo em que o mercado típico não é solução. Então qual é? Certa ou errada, eu tentei apresentar uma alternativa. "Passo-lhe a bola". Qual é a sua? É a simples regulação governamental, com os riscos que vimos no famigerado projecto de criação de cursos?)

Não acredito que o mercado possa ser um bom regulador, nunca o foi e nos sítios onde foi utilizado os resultados têm sido negativos. Um bom exemplo são os estudos que começam a ser publicados sobre o movimento do "School choice" praticado em diversos países europeus, nomeadamente no UK e que demonstram bem os efeitos negativos da utilização do mercado.
A utilização de organizações-tampão, independentes, entre governantes e governados que foi muito popular, por exemplo no UK, tem vindo a perder interesse face à ideologia de mercado e no próprio UK tornou-se uma caricatura na medida em que passou a ser muito mais um instrumento do governo do que uma entidade independente. Foi por essa razão que o CRUP teve uma posição negativa a propósito da ideia de uma comissão intermédia para o financiamento; este deve ser discutido entre as universidades e governo já que a comissão intermédia iria servir apenas para desresponsabilizar o governo.

(JVC -Também não concordo com órgãos intermédios de financiamento, do tipo inglês.)

Em particular a intervenção da classe política parece-me claramente negativa; a minha experiência diz-me que a intervenção de deputados resulta em decisões que são muitas vezes apenas a resolução de questões particulares em que o deputado está interessado, por exemplo, por dizerem respeito à localidade pela qual foi eleito ou à privada em que tem interesse. Além disso a sua capacidade técnica deixa bastante a desejar, como era óbvio sempre que o CRUP reunia com a Comissão de Educação da AR.

(JVC - Há aqui um pequeno equívoco. Eu não falei da presença de deputados no órgão de regulação (concordo com os riscos que V. aponta) mas de personalidades nomeadas pela AR, por uma questão de legitimidade democrática. Se o nosso sistema fosse presidencialista, propunha a sua nomeação pelo PR, como acontece em França com o conselho de avaliação. Mas, mesmo assim, talvez seja uma solução a considerar entre nós, dado o prestígio e independência do PR.)

O meu medo de um órgão deste tipo é que se torne em algo de extremamente pesado, burocrático, conservador, castrador da inovação.

(JVC - O que pensa da acção do CNAVES, que é um órgão relativamente próximo do que proponho?)

A representação do sector empresarial também não apresenta grande interesse. Com excepção de quadros superiores das multinacionais em regra a sua participação é medíocre. Vem a propósito uma avaliação que estou a fazer na África do Sul onde tive a oportunidade de entrevistar o director da unidade de investigação de uma multinacional, a SASOL, o qual tinha uma ideia muito mais correcta e universitária da investigação que devia ser feita nas universidades de que esta, a qual tinha embarcado alegremente no paleio do mercado e do modo2 de Gibbons!

(JVC - Estou muito de acordo com o que V. tem escrito sobre os "stakeholders". Embora, teoricamente, defenda o papel das empresas como "stakeholders", na prática, em Portugal (e, como V. diz e já escreveu, provavelmente também em outros países) penso que as empresas não estão ainda preparadas para este papel. Mas isto desviava-nos muito desta conversa.
Por um lado, sou forte defensor da presença da sociedade na regulação do sistema e na governação das universidades, como escrevo no meu livro. Penso que me acompanha. No meu livro até cito o seu exemplo - presumo que tenha sido ainda no seu tempo de reitor - como promotor da experiência inovadora dos novos estatutos da UP, com um pequeno órgão de governo, a secção permanente do senado, com membros externos, uma aproximação aos "boards". Mas que membros externos? Não temos regiões nem verdadeiros representantes de interesses regionais. Não temos empresas verdadeiramente interessadas na universidade a não ser como consumidoras de serviços (mas V. já escreveu que, nos "case studies" de dois politécnicos, elas participavam quando se tratava de assuntos estratégicos e não de simples gestão académica). As associações profissionais ainda vão participando, mas com o risco de traduzirem por vezes posições comuns internacionais potencialmente lesivas da nossa especificidade e da diversidade.
Por mim, na lógica de muitos boards americanos e ingleses, prefiro pessoas indicadas pelo seu mérito individual, interessadas na universidade, com sentido estratégico e do interesse institucional, que sintam a sua participação como um dever e uma honra. Será utópico? Poderemos encontrá-las? Penso que talvez um bom argumento de recrutamento seja o da sua situação de antigos alunos, como funciona em outros lados. O risco de não se encontrar bons "stakeholders" na sociedade civil é o de virmos a ter uma situação como a da Suécia ou da Holanda em que os externos são nomeados pelo governo.)

A contratualização pode também vir a ser um problema pois pode ser u instrumento que vai reduzir a zero a autonomia como aconteceu, por exemplo, em algumas universidades espanholas forçadas a fazer contratos com as entidades regionais, bem piores e mesquinhas do que o governo central. Penso que achará interesse numa intervenção do nosso colega francês Thierry Chevalier sobre a França numa reunião que organizei em Outubro, nomeadamente ao sublinhado:

The phasing out of central control:
In the mid 1980's, when it became obvious that central control of the economy was not operative any more, the political class was reluctant to drop altogether a concept that had been so successful for 30 years and to privatise and transfer control to the markets. The "market solution" was considered unfeasible for most of the public sector. Central steering of the economy was made to evolve towards a nexus of medium term contracts (named « planning contracts », contrats de Plan) between the central government and various public institutions (Local authorities, public enterprises, autonomous public agencies).

Public contracts:
In the legal framework of the public sector (called the "public law"), the state and all agencies created and controlled by the state, are able to unilaterally force decisions on private actors, be they private persons or firms. In respect with its relations with other public bodies, the state holds the ultimate authority and whatever power local authorities and public agencies may have is in a way delegated to them by the state.
In this context, the idea that contracts could be signed between the state and public agencies or authorities is very odd and difficult to accept for a central administration staffed with people trained in public law.
The blatant asymmetry of power in these agreements has lead some analysts to call them "Negotiated public rules" rather than "contracts". Nevertheless, the term contract had a lot of appeal and gained widespread use.

Resumindo e baralhando: tenho pouca confiança numa solução; venha o diabo e escolha. Mas falando mais a sério julgo que falta um plano nacional para o ensino superior, publicamente discutido e assumido nacionalmente como um projecto para o pais, como um contrato público para o ensino, no qual seriam fixadas as regras gerais para a evolução do sistema.
Depois os contratos poderiam ser celebrados entre o Ministério e as Universidades com participação activa do CRUP o qual terá que assumir um papel relevante na regulação do sistema.

(JVC - Agora é a minha vez de ter dúvidas sobre um órgão, neste caso o CRUP. Pela forma de designação dos reitores, podem ser, como é indiscutivelmente o seu caso, mas não são obrigatoriamente, pessoas com visão sistemática e estratégica, capazes de olhar para o sistema para fora dos interesses da sua própria universidade. Parece-me que o CRUP não funciona como órgão motor de todo o sistema mas mais como um neutralizador de conflitos (o que normalmente se faz por baixo). Os reitores não dispõem, nas suas universidades, de órgãos de pensamento estratégico ou "strategic management" (é óbvio que os senados não cumprem este papel), estão sobrecarregados com rotina administrativa e, desprovidos também de um aparelho de planeamento do próprio CRUP, cuja criação tenho defendido, só reagem como verdadeiro órgão positivo em situação de crise, como a actual crise financeira.
O problema que temos estado a discutir, da anarquia de ofertas educativas, geralmente de banda estreita e desajustadas dos modernos objectivos educacionais, já mereceu alguma posição do CRUP que tenha sido verdadeiramente operacional? e a posição sobre Bolonha, ligeira, não fundamentada e não assente num estudo alargado pelas universidades? e que posições já tomou o CRUP, mesmo que só de lançamento de debate, sobre todas as questões estratégicas que temos estado a discutir?)

Por outras palavras é preciso que deste debate Governo-CRUP resulte a definição da rede de instituições e da malha de cursos para o sistema público que, em termos de constituição:

Artigo 75º
Ensino público, particular e cooperativo
1. - O Estado criará uma rede de estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades de toda a população.

O Estado está obrigado a assegurar. Quanto ao privado pode tomar as iniciativas que entender desde que tenham qualidade reconhecida. Ou seja, para o sector privado do lado do Estado o critério de aprovação é o da qualidade, do lado da relevância actuará o mercado.

(JVC - Aqui estou inteiramente de acordo consigo. O Estado tem obrigação de assegurar as necessidades educativas, que, como já concordámos, vão muito para além das necessidades imediatas do mercado e que, como eu defendo, devem ser objecto de contratos de serviço público com as universidades. Mas como garanti-lo? Desculpe-me a crítica amigável, mas não vejo uma proposta sua que me pareça operacional. Eu fiz a de um órgão de pressão social, mas também não estou certo de que seja uma panaceia. Venham outras propostas. É urgente e imperioso que apareçam ideias sobre este problema fulcral do nosso sistema.)

A possibilidade de as universidades conjugarem uma oferta pública financiada pelo Estado com uma oferta privada financiada via mercado, atraente na aparência, será impossível de manter excepto em casos excepcionais. Imagine que a sua universidade decide iniciar um novo curso X que o governo não vai financiar pelo que são cobradas propinas a custos reais. Quanto tempo levará a que os alunos actuem acusando a universidade e o estado de discriminação por os outros colegas em outros cursos da mesma universidade nada pagarem?

Por isso a minha posição não é muito positiva, tendo muito mais dúvidas do que certezas.

(JVC - Quem tem certezas? Eu faço uma proposta mas não tenho a pretensão de nunca me enganar e ter sempre razão! A única certeza que tenho, e penso que V. partilha, é que a situação tem que ser corrigida, que vêm aí cada vez mais desafios e tempos difíceis e que é preciso um debate urgente, como estamos a tentar fazer. Venham mais para a discussão. Já é tempo de os universitários se preocuparem menos com o ECDU e pensarem nestas questões estratégicas que vão condicionar, e a breve trecho, o futuro das suas universidades. As suas próprias carreiras e situações profisssionais (até, comezinhamente, o dinheiro de que precisam para trabalharem e evoluirem nessas carreiras) talvez dependam mais disto do que do ECDU que mobiliza toda a gente.
Como sabe, fiz à Fundação das Universidades Portuguesas a proposta de elaboração de um Livro Branco sobre o Ensino Superior. Receio que venham aí mais medidas legislativas avulsas, incoerentes e pretendendo dar respostas imediatas desenquadradas de uma discussão estratégica e teoricamente fundamentada, de que acho que damos um exemplo nesta nossa polémica amigável. Ainda não tive resposta sobre esta proposta, que corresponde à tendência dos governos europeus para basearem as suas reformas pré ou pós-Bolonha em documentos abrangentes e estratégicos, como foram os relatórios Dearing, Mjos, Martinotti, Attali ou Bricall (e até possivelmente nos EUA com o Futures Project). Considero que uma reforma coerente da universidade portuguesa tem que partir de um relatório deste tipo, ou de um Livro Branco, feito numa perspectiva de conciliação entre a teoria (hoje baseada em abundante literatura, que V. domina melhor que ninguém) e a prática, resultando em recomendações operacionais tanto para o governo como para as universidades, naquilo em que elas são autónomas, e com dois princípios essenciais para o sucesso de uma reforma: o da consensualização na comunidade académica e o da concertação com os parceiros sociais da universidade.)

Quanto aos comentários em mais detalhe:

Quanto ao 1.º ponto chamo a atenção para o facto de as propinas em Inglaterra serem um financiamento estatal. A propina mede o que o estado paga a universidade para esta ensinar a um aluno o curso X; o aluno recebe o dinheiro de fundos públicos para pagar à universidade, ou seja, o orçamento para ensino da universidade é o produto do número de alunos em cada curso pelo custo por aluno determinado pelo estado. Não há aqui nada de mercado. O pagamento pelos alunos refere-se às "top up fees" que foram implementadas há cerce de dois anos sob a forma de uma propina adicional paga do bolso do aluno mas que deverá ser abandonada no próximo ano. Os rendimentos fundiários e mobiliários pouco tem que ver com o mercado e não tem o mesmo carácter que o "endowment" das universidades americanas. Muitas vezes até resultaram de doações aos velhos colégios de Oxford e Cambridge e não à universidade. O caso inglês é na verdade uma excepção no panorama europeu.

Eu não generalizei os board of trustees. O que eu pretendi dizer é que a lógica de gestão das universidades americanas (o american college nunca foi, desde a sua fundação, assumido como uma comunidade de mestres e alunos como na Europa medieval) é completamente diferente da europeia por efeito da existência de uma estrutura de Governo central forte e com grande representação do exterior. Na UNiversidade da Columbia, NY, em cuja avaliação participei, o Senado era claramente visto como uma perda de tempo, um mal necessário.

Não concordo que o Estado defenda uma política de banda estreita. Já vários ministros se pronunciaram contra esta tendência das universidades, por exemplo Marçal Grilo e Júlio Pedrosa. Porém uma coisa é dizer e outra diferente actuar, nomeadamente quando a autonomia das universidades ter adquirido um carácter tão saliente nos últimos anos, a ponto de a LAU ter sido aprovada por unanimidade na AR.

O que eu pretendo salientar com o mercado não informado é que ele não existe por definição de mercado. Se não há informação o mercado não funciona, é uma caricatura e esse é um dos grandes problemas na utilização dos conceitos de mercado no ensino.

Quanto à mobilidade é bom recordar que as universidades de investigação são apenas 3% das instituições de ensino superior dos EUA. Logo é evidente que a esmagadora maioria dos alunos não se desloca. São hoje muito poucas as universidades a nível mundial que conseguem atrair clientelas de uma grande área de dispersão geográfica. O que é curioso é que nesta altura em que a nível nacional se observa uma cada vez menor mobilidade dos alunos por causas económicas se continue a tecer loas bolonhesas à mobilidade europeia - repare que a própria Comissão, esgotados os programas de mobilidade estudantil sem nunca se ter aproximado nem de perto nem de longe da meta dos 10% de alunos a estudar noutro país, já remeteu para os Estados os custos de manter os projectos.

Gostei da ideia do pão de centeio e acrescentarei que o problema é que havia uma época tal de fome que qualquer pessoa preferia comer pão de centeio a não comer nada.

Quanto ao último ponto veremos. Não sei se sabe que está em preparação legislação que visa impedir as ordens de interferir via acreditação na validade dos cursos legalmente reconhecidos pelo Estado. O que eu defendo é que será muito perigoso embarcar numa aventura de uma super burocracia europeia tendo em vista uma acreditação e que esta tendência deve ser combatida.

Enfim, foi estimulante. Vou enviar-lhe alguns documentos adicionais que espero considere úteis.
Os dois primeiros dizem respeito à acreditação, o primeiro escrito por mim e o segundo pelo Peter Williams.
O terceiro é um draft pois ainda precisa da revisão do inglês; foi apresentado na reunião deste ano do CHER e deverá ser publicado no Higher Education Policy. Apresenta um pouco mais da nossa filosofia aqui no centro.
O quarto também tem a ver com a filosofia de governo das universidades. É ainda um draft que será um dos capítulos de um livro que estou a editar para uma série da editora holandesa, a Kluwer. O primeiro livro deverá ser publicado em Maio/Junho de 2002 e trata de "Governance in Higher Education"; os dois volumes seguintes serão sobre "New Managerialism and Higher Education" e sobre "Markets and Higher Education". É muito interessante pois procuramos reunir os melhores investigadores mundiais da área com investigadores da HEDDA, associação de institutos europeus de investigação de políticas do ensino superior a que o Cipes pertence.
Por exemplo para o livro sobre mercados contamos com uma boa participação americana: David Dill, Bill Massey e Philip Altbach.

(JVC - Poderei facultar estes textos, mediante autorização do Prof. Alberto Amaral)

Um abraço e até breve
Alberto Amaral


11.11.2001

Comentário final - JVC

O Prof. Alberto Amaral é uma autoridade reconhecida em política universitária, com um grande trabalho teórico (veja-se a página do CIPES), depois de ter sido um reitor de alta qualidade. Honra-me por se ter dado ao trabalho de comentar o meu modesto texto.

À primeira vista, para muitos leitores, esta polémica pode parecer teorizante e abstrusa. Nada mais errado. A meu ver, o que estivémos a discutir são parte das questões mais relevantes para a universidade e é necessário que elas sejam debatidas rapidamente, em profundidade, e com boa fundamentação teórica, conjugada com uma perspectiva operacional que leve a propostas concretas.

A universidade coloca hoje problemas políticos prementes (a regulação e a autonomia, o financiamento e o processo de Bolonha, entre outros) que provavelmente serão objecto de medidas legislativas tomadas á revelia da comunidade académica ou discutidas no âmbito fechado do CRUP.

A universidade dos próximos dez ou vinte anos vai ser a que resultar dessas medidas, que inexoravelmente vão ser tomadas a curto prazo. Não se basearão na opinião da comunidade, que está abúlica ou desviada para outras questões.

Realisticamente, não espero muitos contributos para o desenvolvimento do debate que AA e eu desenvolvemos nestes dois textos e que exigem alguma reflexão a que os universitários não têm sido desafiados. Mas gostaria ao menos (e certamente também AA) que me fizessem chegar um simples "feedback" sobre se consideram ou não que estes são dos problemas mais decisivos com que a universidade se defronta.