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João Vasconcelos Costa
Espaço de conversa de um epicurista ou, pretensiosamente, a sabedoria (?) de/dos 60s. Açoriano, muitos anos investigador científico, depois professor universitário, passando por diretor de uma instituição de investigação e ensino, tudo isto com algum trabalho feito de estudo da educação superior. Hoje, novamente com responsabilidades de direção universitária. Albergando aqui a perplexidade angustiada da falta de perspetivas de concretização de ideais nunca realizados. Também, mais prosaicamente, o gosto de bem comer. E peripatético, que isto de ficar sentado é coisa de velhos.
 

A agÊncia de AvaliaÇÃo e acreditaÇÃo para a garantia da qualidade do ensino superior

João Vasconcelos Costa

Ao longo das últimas semanas, tenho vindo a publicar nos ApontamEntoS notas criticas sobre o projecto de decreto-lei de criação da Agência (etc., que nome!). Como escrevi logo de início, parece-me que se justifica agora compilá-los, de forma a que os leitores com paciência se possam aperceber da minha critica, na íntegra.

Logo num dos primeiros apontamentos me referi ao quadro legal, necessariamente prévio. Com dois caros amigos, José Ferreira Gomes e Sérgio Machado dos Santos, já repetentes comigo nestes concertos a três, foi publicado agora neste espaço um artigo, "Lei da garantia da qualidade da educação superior - Bases para o seu desenvolvimento", antecipando a nossa proposta de bases de uma lei da garantia da qualidade. Esse e este artigo são inseparáveis.


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Nota prévia (5.3.2007)

Logo no início desta série de apontamentos, uma questão essencial, que vou ter crucialmente em conta na discussão do anteprojecto. Não se fazem omeletas sem ovos, não se pode pedir grandes desempenhos a instituições desprovidas de meios mínimos. Portanto, a avaliação das instituições da educação superior não pode deixar de ter em conta a situação objectiva e é uma avaliação dupla. A dos recursos e a do que é feito com estes recursos.

Isto significa, obviamente, que o governo também deve ser objecto desse processo de avaliação. A avaliação só pode ser feita por parte isenta, não envolvida. Não pode ser o governo. Daí a importância central da garantia de independência da futura agência. Discutirei isto depois, em relação ao anteprojecto.


A filosofia e o modelo
(12.3.2007)

Em rigor, o projecto de decreto-lei que está em discussão abrange apenas a criação da Agência de Avaliação e Acreditação para a Garantia da Qualidade do Ensino Superior (quem terá imaginado tal nome?). No entanto, há matéria muito mais ampla e fundamental, a começar pela natureza, modelo e objectivos do sistema de avaliação. A AAAGQES implica uma visão radicalmente diferente do sistema.

Como se sabe, o nosso sistema, seguindo o que estava a começar a fazer-se na Europa, foi montado com uma lógica contratual, participativa, endógena, as designações variam. Para maior simplicidade, prefiro chamar-lhe de "avaliação a partir do sistema". Isto significa que os principais agentes da avaliação são entidades representativas das próprias instituições a serem avaliadas. O novo sistema é de "avaliação a partir do exterior". Com alguma ambiguidade de terminologia, que de início me confundiu, o preâmbulo do projecto estipula a "passagem de um sistema essencialmente marcado pela auto-avaliação para um sistema caracterizado pela hetero-avaliação dos estabelecimentos de ensino superior". A ambiguidade está na utilização, neste contexto, do termo auto-avaliação, coisa que toda a gente entende com significado diferente e a que voltaremos mais tarde.

Este aspecto é tão decisivo que, como acentua o parecer critico do CCISP, muito provavelmente este projecto é um nado morto, ferido de inconstitucionalidade. Não costumo privilegiar discussões jurídicas e formais, mas tenho em conta que, na hierarquia dos diplomas legais, um decreto-lei não pode contrariar uma lei da Assembleia da República. Ora a lei 38/94, sobre a avaliação do ensino superior, estabelece taxativamente, entre outras coisas, que a participação das instituições avaliadas é um princípio da avaliação (artº 6º, b) e que a avaliação externa, incluindo a proposta de constituição das comissões de peritos, é da responsabilidade de entidades representativas dos subsistemas (artº 9º e 11º), actualmente a FUP, a ADISPOR e a APESP. Referirei mais tarde outras contradições flagrantes, por exemplo no que diz respeito ao financiamento, um aspecto critico deste projecto.

Ou vai haver surpreendentes malabarismos de interpretação para encaixar a lei e o projecto, ou então este terá de aguardar por uma alteração da lei, em sede parlamentar. Mais uma vez lembro o que aqui tantas vezes referi, o tempo precioso que este ministério tem estado a perder com estes exercícios internacionais de deslumbramento.

Passando ao substancial, justifica-se a mudança de paradigma? À primeira vista, sim, até por princípio. Não é aceitável que uma entidade ou pessoa seja juiz em causa própria. No entanto, objectivamente, o sistema anterior não funcionou mal e, entre algumas insuficiências, nunca constou a da suspeita de falta de isenção. Alem disto, e mais importante, talvez a lógica de "a partir do sistema" tenha sido positiva. Responsabilizou as instituições, gerou mais facilmente uma cultura de avaliação, facilitou a auto-avaliação (no sentido mais comum do termo).

Não se pense que isto é ir agora numa onda de simpatia com o CNAVES. Lembro o que escrevi no meu livro "A universidade no seu labirinto", em 2001.

"Os conselhos de avaliação também são compostos em larga maioria por pessoas directa ou indirectamente ligadas às instituições a serem avaliadas. Não parece uma situação saudável, em relação à independência que se exige sempre num processo de avaliação. No entanto, não somos caso único, em relação à situação na Europa. Talvez por influência da experiência pioneira que foi a avaliação na Holanda em 1988, a cargo da associação das universidades, um bom número de países da União Europeia e associados têm a avaliação entregue às próprias universidades e suas associações, por vezes sem qualquer envolvimento de entidades externas, o que nós sempre vamos tendo, mesmo que reduzidamente. Mas também há outros casos em que a avaliação compete a agências independentes tanto do governo como das universidades e com grande participação de representantes sociais. São, por exemplo, os casos dos países escandinavos, da França ou do Reino Unido. Pessoalmente, a minha simpatia vai para este modelo, oposto ao nosso, sem prejuízo de reconhecer que, tanto quanto se vê dos resultados da avaliação em Portugal, aquele peso das universidades não tem prejudicado o rigor e a independência da avaliação."

O que me parece essencial é ligar esta questão à natureza e aos objectivos da avaliação e ter em conta que há agora também uma grande mudança. Até agora, o principal objectivo era o de fornecer às instituições análises e propostas visando essencialmente a correcção de insuficiências e a promoção da qualidade. Se bem assimilado este objectivo, é óbvio que as instituições eram as primeiras interessadas e, por isto, se podia justificar um modelo "a partir de dentro". Agora, a avaliação passa a estar muito ligada (talvez demais, como discutirei) à regulação do sistema, designadamente à acreditação. A meu ver, isto faz mudar obrigatoriamente o modelo e, por isto, concordo com uma muito maior ênfase no "a partir do exterior".

Como este apontamento já vai longo, deixo para o próximo, ainda no domínio das generalidades, a questão dos objectivos. Por hoje, fica só uma nota extra, que provavelmente não retomarei. Sempre critiquei a nossa avaliação por ser exclusivamente programática, isto é, avaliação de cursos, com total omissão da avaliação institucional. É certo que, nos seus últimos relatórios, o CNAVES já manifestava a intenção de uma avaliação a que chamava "funcional". Agora, também em virtude da articulação com a acreditação, vamos ter finalmente avaliação institucional ou funcional, como queiram chamar.


As normas internacionais?
(14.3.2007)

É tema de discussão que quero arrumar, antes de passar à discussão do projecto. Faço-o com desgosto, porque detesto deslumbramentos internacionais, como tudo o que tem transparecido destes exercícios do MCTES, com a ENQA e com a OCDE. Vício pessoal de quem sempre gostou muito mais de passar os seus dias em Oeiras do que em Bruxelas.

Respigo do projecto:
     • A estruturação de um sistema de garantia da qualidade reconhecido internacionalmente. (preâmbulo)
     • As decisões dos procedimentos de avaliação e de acreditação têm por critério essencial as normas de garantia da qualidade do ensino superior ao nível europeu (artº 5º).

Que o nosso sistema de garantia de qualidade deve merecer reconhecimento europeu, é truísmo, embora anote que esse sistema é mais do que a mera AAAGQES (ufa!). Também é muito provável que, como proposto pela ENQA à convenção de Bergen e de acordo com trabalhos já em marcha na comissão europeia, venha a haver um registo europeu de agências de garantia de qualidade, controlado por um "European Register Committee". Evidentemente que, se queremos que a nossa acreditação tenha efeitos externos, se queremos promover a mobilidade, o nosso sistema de avaliação vai ter de subordinar a normas futuras.

Coisa mais importante, neste contexto, é o projecto não prever (é certo que também não proíbe), uma coisa que vai ser obrigatória, no espírito desse clima de confiança e credibilidade mútuas dos sistemas de garantia de qualidade: a própria avaliação/acreditação, regular, da nossa AAAGQES (ufa!). Repito que o projecto não é impeditivo, mas esta omissão parece-me bem simbólica de algum grau de falta de interiorização do que hoje se pensa no EEES.

Quanto ao tal artº 5º, que normas internacionais? Não sei o que isto é. No âmbito do processo de Bolonha, só conheço os "Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area", tão flexíveis – louvavelmente – que dão para as mais diversas soluções práticas, e que são mesmo bastante diferentes, de país para país. Claro que o MCTES sabe, em termos de recolha da documentação, mas parece que não em termos do seu tratamento.

"Guidelines" é palavra que não engana ninguém, mas admito que possa haver confusão em relação a "standards". O documento da ENQA tranquiliza: "... employed in a variety of ways across Europe, ranging from statements of narrowly defined regulatory requirements to more generalised descriptions of good practice. The words also have very different meanings in the local contexts of national higher education systems. (...) The standards that follow reflect basic good practice across Europe in external quality assurance, but do not attempt to provide detailed guidance about what should be examined or how quality assurance activities should be conducted. Those are matters of national autonomy, although the exchange of information amongst agencies and authorities is already leading to the emergence of convergent elements". Isto é elementar, mas nós, os tais bons alunos europeus, somos bons alunos à portuguesa, empinando em vez de pensarmos, preferindo directivas formais a orientações que exigem a compreensão de uma filosofia.

O que é taxativo no documento é que vai haver normas, mas "when the recommendations are implemented." Ora, entre estas recomendações, figuram coisas ainda tão distantes como "A European register of quality assurance agencies will be produced; a European Register Committee will act as a gatekeeper for the inclusion of agencies in the register; a European Consultative Forum for Quality Assurance in Higher Education will be established."

Diferente é o estudo e análise, pela AAAGQES (ufa!), de todo um largo conjunto de propostas de códigos de boas práticas na avaliação e na acreditação, muitas das quais, a meu ver, já podiam ter sido vertidas para este projecto. Não posso discuti-las, no espaço deste apontamento, mas deixo algumas fontes, para além da própria ENQA: ECA, EURASHE, EUA, ESIB, CHEA, INQAAHE, etc. (desculpem as abreviaturas, mas, se consultarem os sítios, terão a denominação por extenso).


Os objectivos e o âmbito
(16.3.2007)

Como me parece ser elementar, comecei a analisar o projecto à luz de uma pergunta. Antes do mais, o que é que se pretende, para depois eu poder ver se a solução proposta é adequada. Não foi trabalho fácil. O projecto está cheio de declarações virtuosas e piedosas, que tanto servem para uma coisa como para o seu oposto. Demonstrarei isto, no concreto, nos próximos apontamentos (aviso que vêm aí em bom número).

Pode-se dizer que é exagerado pretender-se que este decreto, que tem por objecto meramente a criação da AAAGQES, defina todo o sistema da avaliação, os seus princípios e objectivos. É uma meia verdade. Não sou capaz de ajuizar da agência e do seu formato sem saber em que politica ela se enquadra e que objectivos vai servir. Deviam ser objectos de lei própria, a alterar a actual lei da avaliação (38/94)? Muito bem, mas então comece-se por aí, e urgentemente, que já se perdeu muito tempo com inutilidades diletantes.

Por outro lado, o projecto de decreto-lei não se assume como simples decreto de criação da agência. O preâmbulo, sempre importante para a compreensão de um diploma legal, (e longo e fastidioso preâmbulo, como vem sendo hábito do MCTES) está cheio de considerações gerais, todas remetendo para o grande objectivo, que fica por se entender, da "estruturação de um sistema de garantia de qualidade reconhecido internacionalmente". Até agora, um sistema só com um órgão. Como médico, espero mais.

Aparentemente, toda a gente está de acordo, a avaliação serve como garantia da qualidade. Dito assim, é primário, porque há muitas formas de ver o que é a qualidade e o que são os mecanismos da sua garantia. Lembro o que escrevi no meu livro de 2001, cada vez mais velho e também actual:

"Onde há alguma disparidade é nos objectivos da avaliação que, no nosso caso, são estipulados como sendo: “estimular a melhoria da qualidade das actividades desenvolvidas; informar e esclarecer a comunidade educativa e a comunidade portuguesa em geral; assegurar um conhecimento mais rigoroso e um diálogo mais transparente entre as instituições de ensino superior; e contribuir para o ordenamento da rede de instituições de ensino superior”. Destes objectivos, ressalta evidentemente o do estímulo da qualidade, que é comum a todos os sistemas europeus de avaliação. Neste sentido, o critério da avaliação, em toda a parte, incide fortemente no cumprimento dos objectivos institucionais (“fitness for purpose”) ou no cumprimento de padrões de qualidade ou de códigos de boas práticas. Mas falta-nos outro objectivo, constante das políticas de avaliação de muitos países. É o da “accountability” ou responsabilidade, isto é, o de se avaliar a que ponto e com que eficácia as universidades utilizam os seus recursos humanos e financeiros e como justificam perante a sociedade o uso destes recursos. Penso que este objectivo, que complementa o da qualidade e lhe está muito associado e que interessa ao público, devia também ser inserido nos objectivos da avaliação em Portugal."

Não descobri a pólvora, limitei-me a extrair a minha conclusão de um debate internacional que estava então a emergir, depois da aceitação geral do "modelo holandês". Há 10 anos, quem diria, como as coisas estão a evoluir rapidamente no fluxo de ideias sobre a educação superior (e com dificuldade de pedalada do MCTES)! Não creio que tivesse feito mal, porque o "Standards e guidelines", em 2005, vem escrever praticamente o mesmo (pág. 11), numa passagem que, ilustrativamente começa por "quality assurance is a generic term in higher education which tends itself to many interpretations". Qual é a do MCTES? É urgente saber.

O problema é que alguns destes objectivos podem não ser facilmente conciliáveis. Por exemplo, a avaliação das boas práticas é muito referida a um padrão geral de qualidade, mas já a de "fitness for purpose" implica uma diversidade de missões institucionais que não temos.

Nos últimos anos, tem vindo a tomar relevo outra perspectiva, a da defesa do consumidor. Evidentemente, entenda-se isto como uma metáfora, porque o estudante da educação superior não é um mero consumidor. No entanto, isto tem um risco, o de se tender para a avaliação ser apenas um passo da acreditação. Se for ao supermercado e vir maçãs com selo de acreditação de qualidade, a única coisa que fico a saber é que obedecem a padrões mínimos. Mas entre a maçã A e a B, lado a lado, ambas com o selo, qual é a melhor? Numa analogia que toda a gente compreende, qualquer estudante que conclua o seu curso com nota positiva, seja de 10 ou de 20, fica igualmente "acreditado", passou o mínimo. Mas um empresário empregará igualmente qualquer acreditado, com 10 ou com 20? Esta é que é a diferença entre avaliação e acreditação.

Com isto, chego a um aspecto critico: parece-me que este "sistema" projectado é muito mais de acreditação do que de avaliação.


Sobrevalorização da acreditação
(19.3.2007)

Como acentuei no último apontamento, fica-se com a ideia de que este projecto revela uma visão muito estreita da avaliação. Parece-me que a preocupação do MCTES é essencialmente com a acreditação. É óbvio que a acreditação exige a avaliação, mas julgo ter demonstrado, nos apontamentos anteriores, que a avaliação tem muito mais vida do que a acreditação. Volto também a lembrar que a acreditação é só um carimbo, é tudo ou nada, mas não permite escolhas informadas, com recurso à avaliação propriamente dita, com resultado classificativo.

Repare-se que o projecto, como imperativos legais da avaliação, só refere o DL 74/2006, o da adequação a Bolonha. Neste decreto-lei, avaliação é palavra que nunca aparece, apenas acreditação de estabelecimentos e de cursos. O artº 3º do projecto de decreto fala por si.

1 – Pelo presente decreto-lei o Estado comete à Agência a avaliação e a acreditação dos estabelecimentos de ensino superior e dos seus ciclos de estudos, bem como o desempenho das funções inerentes à inserção de Portugal no sistema europeu de garantia da qualidade do ensino superior, de acordo com o previsto na lei, designadamente no Decreto-Lei n.º 74/2006, de 24 de Março.
2 – Estão sujeitos aos procedimentos de avaliação e de acreditação, da responsabilidade da Agência, todos os estabelecimentos de ensino superior.
3 – Constitui igualmente fim da Agência a realização de outras avaliações de natureza científica, designadamente de instituições que integrem o sistema científico nacional, independentemente da sua natureza jurídica, que lhe sejam solicitadas.
4 – (não relevante).

Avaliação institucional e auditorias de qualidade? Sá a cargo da European University Association (EUA)? Avaliação do cumprimento de missão ("fitness for purpose")? Avaliação (auditorias) da qualidade e eficiência da gestão? E, muito mais elementarmente, avaliação "a partir de dentro" para promoção da qualidade?

Este é um aspecto crítico. Como já disse, creio que foi exageradamente marcante na nossa experiência de avaliação, mas nunca é ajuizado passar-se bruscamente do 8 para o 80. Creio que não estou a fugir à objectividade. A melhor prova é, como já tem sido acentuado por outros, o manifesto desprezo do decreto pela auto-avaliação, até contra orientações internacionais bem consolidadas.

O artigo 3º, que transcrevi, deixa-me alguma suspeita, no que respeita ao nº 3. O que é que isto quer dizer, exactamente? Não me surpreenderia que a intenção seja a de, a prazo, a agência vir a ter a avaliação da investigação dos centos, hoje a cargo da FCT. Em princípio, não tenho nada contra, são duas metades da avaliação, mas lembro-me de que em metade-metade uma metade acaba muitas vezes por ser mais metade do que a outra.


Avaliação comparativa, benchmarking e quadros de qualificações
(23.3.2007)

Um do aspectos mais interessantes da actual avaliação, pela Europa fora, é o que podíamos chamar avaliação comparativa, essencialmente para elaboração de "benchmarks" e, daí, códigos de boas práticas. O projecto de decreto desconhece isto por completo, bem como, aliás, tudo o que o ministro tem dito também o omite.

Discuti com alguma profundidade o "benchmarking" num artigo no meu sítio. Relembro aqui só o essencial.

"Benchmarking é uma técnica já com dez anos para optimização das empresas e instituições num mercado competitivo. Essencialmente, é um processo comparativo de identificação, compreensão e adaptação de boas práticas de outras empresas consideradas como as melhores, com a finalidade de introduzir melhorias na organização e tentar levá-la ao nível daquelas concorrentes.

O essencial do benchmarking é a definição de descritores, indicadores e processos de boas práticas. Neste sentido, para além das empresas, pode aplicar-se com grande sucesso à melhoria dos "produtos" das instituições de ensino superior, à sua organização e gestão e às suas práticas. Por princípio, o benchmarking é um processo comparativo em relação às melhores instituições, descrevendo para a instituição em causa as suas "performances" em relação aos competidores e aos seus padrões de qualidade e adaptando os melhores padrões da concorrência a si própria.

Mas, no caso do ensino superior, as boas práticas das melhores instituições já estão estabelecidas internacionalmente como padrões de qualidade, são conhecidas de muitos professores e podem ser usados como referenciais comparativos, sem o processo de investigação dos concorrentes.

Uma das razões do benchmarking, em que o aperfeiçoamento da empresa é feito por referência aos exemplos das empresas bem sucedidas, é que, nas actuais exigências de competitividade, o aperfeiçoamento da empresa ultrapassa geralmente os seus quadros, presos aos seus próprios paradigmas.

Pelo contrário, como se disse, "o benchmarking implica olhar para fora, para examinar como é que os outros conseguem os seus níveis de desempenho e compreender os processos que eles usam. Neste sentido, o benchmarking ajuda a explicar o que está por detrás da excelência. Quando as lições extraídas de um exercício de benchmarking são aplicadas devidamente, facilitam a melhoria do desempenho em funções críticas de uma organização ou em áreas chave do ambiente empresarial" (O'Reagain e Keegan, "Benchmark Explained", in "Benchmarking in Europe - Working Together to Build Competitiveness", UE, 2000). "

Note-se como é relevante, no caso da educação superior e da sua cultura institucional, o que referi acima: "o aperfeiçoamento da empresa ultrapassa geralmente os seus quadros, presos aos seus próprios paradigmas."

Chamo também a atenção para um alerta importante que escrevi então.

"O benchmarking é um processo que tendencialmente, pode levar à uniformização, embora essa uniformização seja evolutiva. Permite inovações, mas estas inovações, num processo de benchmarking contínuo, são rapidamente assimiladas por todo o sistema. Que lugar, portanto, para a diversidade, um valor essencial no ensino superior? (...)

A competição faz-se cada vez mais pela qualidade (incluindo a empregabilidade) e esta tem padrões que tendem a ser consensuais e que ressaltam dos exercícios de benchmarking. Creio que, todavia, há lugar para a compatibilização de um consenso em torno de padrões de qualidade com a diversificação, tanto institucional como programática.

Uma consequência inevitável é que haverá sempre instituições que só são capazes de atingir parcialmente os padrões mais elevados de qualidade e isto gera diferenças. É verdade que estas diferenças serão entre melhores e piores instituições, o que não é a diversidade que se pretende, embora isto seja inelutável. Mas pode haver padrões que respeitem a diversidade das instituições: padrões para instituições tipicamente de ensino e padrões para universidades de ciência; padrões para instituições de ensino académico e de ensino vocacional; padrões de governação e gestão centrados na eficiência mas permitindo soluções concretas adaptadas a cada circunstância nacional e cultural. Além disso, os referenciais resultantes do benchmarking são metas e, no caso dos cursos, indicam, entre outras coisas, os objectivos educacionais mas não programas concretos ou currículos comuns. A margem de escolha e de diversidade programática que fica para as instituições é enorme."

Como tudo isto é um enorme desafio a um sistema de avaliação com uma visão um poucochinho mais larga do que a AAAGQES! E, leitores familiarizados com o processo de Bolonha, tudo isto não vos evoca logo outra coisa? Uma das prioridades depois de Bergen, a definição de quadros de referência de qualificações. Não se estranhe a mistura. O melhor exercício nacional neste domínio, a meu ver, o inglês, foi da responsabilidade da sua agência de garantia de qualidade, a QAA (estupidez inglesa, tristeza de sigla, comparada com AAAGQES!): "The framework for higher education qualifications", concretizado nos "Honours degree subject benchmark statements" (e também a nível de "master"). Isto é tanto mais importante para a avaliação quanto a sua meta futura, hoje ainda talvez um pouco utópica, será a da avaliação por resultados ("outcomes"): não interessa quanto produto, mas que produto.

Muita coisa teria sido diferente em Portugal na "adequação" a Bolonha se tivéssemos esperado um pouco e começado pelos quadros de qualificações. Até já havia algum trabalho feito, é certo que bastante desigual e algum inaproveitável, da responsabilidade das comissões disciplinares constituídas pela ministra Graça Carvalho. Nem tudo o que os nossos antecessores adversários políticos fizeram deve ir automaticamente para o lixo. É questão de simples instinto de defesa, para não nos vir a acontecer o mesmo.


As consequências da avaliação
(24.3.2007)

Tem sido provavelmente o ponto mais crítico da nossa experiência de avaliação, por omissão. Na prática, a avaliação de muito pouco tem servido. Não determina a opinião pública, na escolha perante o mercado das ofertas educativas. não tem efeitos no financiamento. Não tem efeitos na justificação de contratos especiais (contratos programa). Quando muito, diz-se (nunca vi isto provado com casos concretos) tem permitido correcções institucionais a erros apontados pela avaliação.

Pensei escrever sobre tudo isto. Não o vou fazer para já porque, em rigor, tem muito mais a ver com a agora anunciada proposta de lei da avaliação, não com este projecto de decreto.

Fica para artigo em destaque, mais do que simples apontamento, uma proposta de lei da avaliação, coisa muito mais importante do que este decreto instrumental, da criação da agência.


O estatuto da agência
(26.3.2007)

Creio que muitos leitores me terão lido com concordância, ao longo desta série de apontamentos. Agora, talvez vá contra corrente. Vou falar do perfil institucional da agência, sobre os seus órgãos e competências. Poderá ser surpreendente para alguns, mas não tenho muito a objectar ao projecto. Provavelmente, isto tem a ver com a minha tendência para privilegiar a análise funcional das organizações, com detrimento da ideológica e jurídica.

O órgão máximo é o conselho geral, de três membros designados por ministros, incluindo o das finanças (esta é que não percebo bem). As críticas são fortes, a agência não fica independente. Porquê? Quais são as competências deste conselho geral, que reúne duas vezes por ano? Essencialmente, nomear o conselho de administração, as restantes são banalidades. Que a agência deve ser independente, nenhuma dúvida, mas isto nada tem a ver com quem nomeia os responsáveis. Já vamos tendo boa experiência de entidades reguladoras independentes, embora nomeadas pelo governo. Os mecanismos de independência são outros. Quando o CRUP e o CDCISP propõem uma nomeação concertada, esquecem o papel fundador do Estado e desconhecem os mecanismos de independência das entidades reguladoras. Vou mais longe, até dispensava este conselho geral.

Pelo contrário, estranho o silêncio dos críticos em relação ao órgão verdadeiramente determinante, o conselho de administração. Em geral, concordo, até com a distinção entre membros executivos e não executivos. No entanto, logo de início, assinalo uma violação da regra básica da independência: a duração do mandato dos nomeados deve ser sempre superior à dos nomeantes1

Também outros pormenores: o critério da "experiência internacional de avaliação" privilegia o clube restrito dos ex-reitores; tenho dúvidas sobre a imposição de um limite de remunerações a uma fundação privada; da mesma forma, duvido de que se possa impor a uma fundação privada disposições do código de procedimento administrativo. Esta fundação privada cheira muito a organismo público disfarçado.

O estatuto da agência parece-me tosco na atribuição de competências. Figuram as do presidente do conselho de administração, nada quanto aos administradores executivos. Já sei como isto se resolve, da pior e mais opaca das maneiras, por delegações de competências.

Como isto já vai longo, só uma referência curta à revisão. Parece-me indiscutível que qualquer decisão da agência, como regra democrática essencial, é passível de recurso. No entanto, a ideia de um conselho de revisão, fixo, com maioria de estrangeiros, parece-me coisa peregrina. O recurso, nesta situação, é coisa obrigatoriamente de grande melindre e a ser analisado com alta capacidade técnica. A minha proposta (que até admite a participação maioritária de estrangeiros) é a da constituição casual de comissões de recurso, nomeadas e responsáveis perante o conselho geral.

Ainda uma nota sobre o conselho consultivo. Não vou perder tempo a discutir a sua composição. Para quê, em relação a um órgão que reúne apenas duas vezes por ano e para uns pareceres inócuos? A meu ver, devia ser um órgão a valorizar muito mais, traduzindo a opinião de todos os parceiros. Sem isto, com os poderes do conselho de administração, a agência vai ser um organismo administrativo, burocrático, seja ou não fundação. Neste sentido, muito melhor era a composição do CNAVES.


O financiamento da agência
(28.3.2007)

Termino esta série de apontamentos com um aspecto que não é de somenos, o do financiamento da agência. Afinal, é muito nisto que se decide uma coisa essencial, a sua independência. Segundo o decreto, a agência vai ser constituída, como fundação, com uma dotação inicial ("endowment") de um milhão de euros. Saliente-se que ela não terá poderes para fazer investimentos financeiros do seu capital, se por acaso isto fosse capital que se visse. Com esta fortuna inicial, a agência vai poder fazer obras de adaptação e instalação, comprar mobiliário, computadores, central telefónica, automóvel, tudo coisa para 500.000 euros. Lá se vai metade do "capital".

É certo que, até ao fim de 2008, terá ainda uma dotação especial única de 3 milhões de euros, para instalação. E para arranque de funcionamento? Tenha-se em conta que o actual sistema de avaliação custa cerca de 6 milhões de euros por ano, segundo as contas que consigo estimar, mas agora despesa agravada por muito maior âmbito da acreditação. Assim, o que é significativo no projecto é que as receitas da agência são essencialmente as devidas pela avaliação e acreditação, a suportar exclusivamente pelas instituições. Note-se que isto vai contra a proposta da ENQA, que sugeria uma comparticipação das instituições entre 25 e 50% das despesas.

Pode-se contrapor que isto só seria lesivo para as instituições privadas, na medida em que o Estado, na dotação orçamental das púbicas, inscrevesse uma dotação especial e consignada para a avaliação. Alguém é assim tão ingénuo?

Um risco previsível é o de a agência ajustar por baixo as suas tarifas às capacidades financeiras das instituições. Obviamente que isto significaria ajustar por baixo o rigor da avaliação. O próprio governo pode pressionar nesse sentido, face aos protestos das instituições. Outro risco é o de a agência também ter de embaratecer o preço da validação da acreditação feita por outras agências. Isto não me parece hipótese muito remota. Se fosse gestor, a ter de pagar, avaliaria bem se não era maior valia recorrer a uma agência internacional de prestígio, mesmo pagando um pouco mais. Nesta situação, a pressão de mercado também contribuiria para uma espécie de "dumping" da agência e para que a certificação da acreditação alheia fosse apenas um carimbo. num país com cultura enraizada de facilitismo, nada disto me parece uma especulação fantasiosa.

Afinal, há aqui também uma questão de filosofia política. A garantia de qualidade da educação superior é matéria de interesse público, é responsabilidade do Estado e, como tal, deve ser assegurada financeiramente. Mas a necessidade de independência da agência? Não é obrigatoriamente, ou até pelo contrário, questão de financiamento. Pensemos num exemplo absurdo. Os tribunais têm de ser independentes. Logo, não devem ser financiados pelo Estado, só pelas custas judiciais.